Debatten om EU’s rolle i Bosnien-Hercegovina fortsætter. Her besvarer Kristoffer Hecquet indlæggene af Niels Ydemann og Ismar Dedovic. Han mener blandt andet, at det er nødvendigt at vende tilbage til statens udgangspunkt i Dayton-aftalen.
”Man kunne smide atombombe – det ville løse problemet”, lød det fra en bekendt i Sarajevo, da jeg spurgte, hvordan man kan løse den komplicerede politiske situation i Bosnien-Hercegovina (herefter forkortet til Bosnien). ”Man kunne slå alle ihjel undtagen de ufødte børn”, foreslog en anden, mens en tredje mente – en anelse mere moderat – at man kunne lade krigen bryde ud igen, så man endelig ville kunne finde en vinder og en taber og dermed en løsning.
Et kompliceret land
Uanset etnicitet eller politisk tilhørsforhold vil du få svært ved at finde en borger i Bosnien med et optimistisk syn på landets fremtid. De selvsamme politiske mål som fandtes under krigen 1992-1995 er i dag gældende i den bosniske politiske top. Her ønsker man hos de bosniske serbere og i høj grad de bosniske kroater at løsrive sig fra Bosnien, mens landets største befolkningsgruppe, de bosniske muslimer eller bosniakkerne, ønsker en samlet stat. – Groft sagt. Disse to mål er uforenelige og har låst landet i en permanent politisk krise.
Der er således ingen tvivl om, at der er en stor opgave, der skal løses og i diskussionen om EU’s rolle i udviklingen af det bosniske demokrati, kan man godt undre sig over, at en verdenspolitisk tungvægter som EU, der har en stor interesse i et stabilt og demokratisk Bosnien-Hercegovina, ikke har gjort mere.
En kompliceret union
Men hvis vi er enige om, at Bosnien er en kompliceret stat, kan man mindst i lige så høj grad sige det samme om EU.
Som i Bosnien, er den europæiske offentlighed delt i spørgsmålet om Unionens eksistensberettigelse. Den yderste venstre- og højrefløj forenes i kampen mod unionen, mens midten fortsat, til trods for voksende skepsis forsøger at argumentere for unionens legitimitet. Alvorlige økonomiske kriser i flere eurolande krise og diskussionen om gradvis genindførelse af grænsekontrollen skaber dog efterhånden dybe revner i fundamentet for den i forvejen skrøbelige union. Samtidig vokser nationalismen og paroler og argumenter i det politiske liv minder i højere og højere grad om dem, som høres og hørtes i Bosnien på de radikale nationalistiske fløje med reference til etnisk overlegenhed og fordums storhed.
Politiske monstre
Det er disse to vandskabninger af politiske konstruktioner vi taler om, når vi beskæftiger os med EU’s relationer med Bosnien: Den bosniske stat er handlingslammet af uløselige interne politiske stridigheder. EU vil gerne hjælpe, men er ligeledes lammet af interne politiske stridigheder.
Jeg talte med en højtstående diplomat i Kommissionens udvidelses generaldirektorat, som erkendte at det nok var på tide med en mere proaktiv tilgang til Bosnien og involvere sig mere hands-on. På samme måde havde en repræsentant fra Europa-Parlamentets delegation for Vestbalkan og Udenrigsudvalget høje moralske og ideologiske mål med Bosnien, da jeg talte med ham.
Men når det kommer til EU’s indsats, er det fortsat medlemsstaterne, der sætter dagsordenen – og der er det åbenbart svært at nå til enighed blandt 27 udenrigsministre. I EU er der repræsenteret endnu flere etniske, sproglige og religiøse modsætninger og politiske stridsmål end i Bosnien. EU har slet ikke den kapacitet til at engagere sig i Bosnien, som Niels Ydemann efterlyser i sit indlæg.
Lav fællesnævner
For at komplicere sagerne yderligere har EU blot en enkelt stemme blandt flere, når det handler om indgriben i indre Bosniske anliggender. Den internationale repræsentation og autoritet i Bosnien (Office of the High Representative, OHR) har sit mandat fra både EU-lande, USA, Rusland, Tyrkiet med flere (Peace Implementation Council, PIC). Det burde derfor ikke undre nogen at denne repræsentation reagere langsomt og inkonsekvent, da Putin, Obama og Erdogan, først lige skal blive enige om en fælles kurs. Den laveste fællesnævner er ofte meget lav.
Senest kom dette til udtryk i den alvorlige politiske krise, som har huseret i lokale og internationale medier indtil for få uger siden. Den serbiske del af landet truede med en folkeafstemning, der ville underkende statslige institutioner. OHR truede med at gribe ind, men blev ved med at udskyde handlingen, selvom hele Dayton-freden fra 1995 var ved at falde på gulvet. Det var – tro det eller ej – EU’s udenrigstjeneste i form af Catherine Ashton og EU’s regionale repræsentant, Miroslav Lajcak, der fik presset de bosniske serberes leder, Milorad Dodik, til at droppe de rebelske afstemningsplaner.
Akademisk uenighed
Internationale politiske interesser, der peger i forskellige retninger, er derfor en af forklaringerne på EU’s manglende handling. Men i den akademiske verden er man ligeledes milevidt fra hinanden om at finde fælles fodslag.
På den ene side står en nærmest interventionistisk gruppe (Srdjan Dizdarevic, Manfred Nowak, Sumantra Bose). De ser EU’s og det internationales samfunds rolle i Bosnien som retfærdigt og efterlyser en endnu mere håndfast kurs over for de nationalistiske bosniske politikere. Denne tilgang kom desuden til udtryk i Niels Ydemann og Ismar Dedovic’s indlæg i denne debat.
På den anden side findes der en anden akademisk lejr, der omvendt mener, at både EU og det internationale samfund er gået alt for langt, og at engagementet mere har været med imperialistisk dagsorden end et ønske om at hjælpe (David Chandler, Anastasia Karakasidou, Mustafa Türkes). EU har forhindret følelsen af ejerskab i den bosniske befolkning, og har i stedet annekteret landet som en form for internationalt protektorat, hvor befolkningen ikke bliver hørt, lyder deres argument.
Løse problemet i fællesskab i stedet for hver for sig
Disse to skoler ligger fint i tråd med EU’s generelle dilemma, som nævnt tidligere. Eurokrater og pragmatikere ønsker en hurtig og konsekvent løsning udefra, mens nationalistiske politikere og euroskeptikere er bekymrede for at give EU for vidtrækkende kompetencer.
Resultatet er blevet et uheldigt miskmask af begge dele, hvor Bosnien de jure er et internationalt protektorat med begrænset mulighed for selvbestemmelse i et kompliceret og udemokratisk bureaukrati, men samtidig er den internationale repræsentation så fragmenteret i nationale, EU-, FN-, – og andre internationale repræsentationer, at ingen rigtig ved, hvem der bestemmer hvad. Men alle har hver deres dagsorden. Hvorfor findes der for eksempel både en repræsentation for Kommissionen og en for EU som helhed (EUSR), når de fleste medlemsstater samtidig også har deres egen nationale repræsentation i landet? Problemet er, at alle forsøger at løse problemerne hver for sig, frem for at arbejde sammen.
EU har ingen gennemslagskraft i Bosnien
At det lykkedes Ashton at presse Dodik til at droppe den omdiskuterede folkeafstemning, og derved redde Dayton-freden for nu, viser, at EU godt kan træde i karakter, når det virkelig gælder. Men der skal utroligt meget til. Ashton har lige nøjagtig den potefølge, som der er brug for, da hun både repræsenterer Kommissionen og – på papiret – også medlemsstaterne. De store medlemslande og Grækenland burde kunne indse, at en støtte til Ashtons mandat i forhold til Bosnien ikke vil være en ulempe for deres nationale diplomatiske interesser, da et stabilt Bosnien er vigtigere for regionens økonomi, end bilaterale diplomatiske høfligheder. Men at forestille sig et velfungerende europæisk samarbejde om udenrigspolitik vil desværre nok være ønsketænkning nogle år endnu.
Respekten og tiltroen til EU’s kunnen og gode intentioner i Bosnien har været på prøve, efter at 16 år er gået siden krigen, uden at man er kommet meget videre imod europæisk integration. Man er kommet på Schengens hvid-liste, men Kommissionen diskuterer allerede om man skal genindføre nogle former for visum-krav.
EU’s strategi har primært været at lokke reformer frem ved at love økonomisk hjælp, økonomiske partnerskaber og fremtidigt EU-medlemskab, men nationalistiske agendaer har ofte været af højere prioritet for bosniske politikere end økonomisk hjælp. Økonomisk konditionalitet kan ikke reformere Bosnien alene.
Brug for to jern-ladies
Ismar Dedovic har ret, når han beskriver vigtigheden af USA’s indsats. I Bosnien husker man stadig, at de som reelt fik krigen tilendebragt, var amerikanerne. USA har stadig diplomatisk power, som EU slet ikke kan sammenligne sig med. Men da det i mange år har været klart, at Bosniens fremtid var defineret inden for EU, neddroslede USA sin indsats i landet for længe siden. Men jeg tror, det vil være nødvendigt for EU, at indlede et tæt samarbejde med USA om Bosniens fremtid.
Med en duet af Hilary Clintons hard-power i forening med Catherine Ashtons økonomiske magt, vil der være bedre forudsætninger for at genstarte den bosniske statsopbygning. Som borger i Bosnien vil man have lettere ved at forstå, hvem man forhandler med, og fra international side vil man kunne barbere repræsentationerne ned til et minimum, så man er fri for konstant at falde over hinandens fødder og dermed føre en klar politik. Øvrige internationale interesser som de tyrkiske, arabiske og særligt de russiske må der findes en model for at tage hensyn til, uden at det blokerer processen.
Tilbage til Dayton
Men vi ved, at Hard-power virker. Det kan måske illustreres med, dengang da det bosniske fodboldhold 1. april blev suspenderet af FIFA og UEFA for at deltage i EM i 2012 pga. at den etniske kode for sammensætning af et hold, ikke stemte overens med de internationale regler. Holdet blev sat under administration til de fandt en løsning sidst i maj. Det er et signal der er til at forstå.
Jeg er dog ikke helt enig i Dedovic’ iver efter sanktioner. Jeg tvivler på at man kan straffe sig til et velfungerende demokrati. Jeg tror, der skal tænkes helt ud af boksen. Hvis bosniske politikere kun kan vedtage én kontroversiel reform ad gangen, vil det tage et århundrede før Bosnien er med i EU – selvom pisken er hævet over ryggen på dem. Det system, der blev vedtaget i Dayton i 1995 er i dag det system, som blokerer for at reformere sig selv.
Derfor tror jeg den mest effektive mulighed for at reformere landet, vil være at komme med et oplæg til nye forhandlinger om en helt ny forfatning. Her kan man tage nye modeller med i overvejelserne, hvor blandt andet det omkostningsrige bureaukrati minimeres. Desuden kan der være plads til at diskutere om den kantonale struktur skal reformeres? Om Bosnien skal være en føderation og af hvor mange delstater? Skal Sarajevo være hovedstad? Hvad med Brcko? Hvordan kan man motivere politiske diskussioner i stedet for etniske? Under alle omstændigheder bør Bosniens forfatning være et dokument, som de bosniske politiske ledere underskriver i stedet for nabolandene Serbien og Kroatien, hvilket er tilfældet i øjeblikket medforfatningen i Dayton-traktaten.
At genforhandle Dayton er en stor og farlig mundfuld. Det er meget få, der tør røre ved den skrøbelige stabilitet som Dayton giver, af frygt for at en ny konflikt bryder ud. Men kan man overhovedet kalde Dayton for stabilitet? Man havde forventet, at bosniske politikere hurtigt ville reformere landet til noget mere effektivt efter 1995, og at den internationale repræsentation ville være overflødig for flere år siden, men det ser ud til at være gået i den modsatte retning. Her bør EU og USA sørge for rammerne for nye forhandlinger. Om så de bosniske ledere igen skal lukkes inde på en flybase til de bliver enige.
Den voksende modløshed i befolkningen, særligt blandt de unge, fornemmes, når man går til koncerter i fx Mostar eller Sarajevo. “Because I live in the ass of the world – it doesn’t mean that I am less worth” synger bandet Zoster fra Mostar, mens Dubioza Kolektiv er utilfredse med kun at høre til kontinentet en gang om året: ”I’m sick of being European just in Eurosong!”
Læs også:
Kan EU overhovedet løse krisen i Bosnien-Hercegovina?
Sådan bør EU håndtere Bosnien-Hercegovina
