RUMÆNIEN│Der bliver talt om gennemgående strukturreformer i Rumænien, der vil reducere landets mange administrative enheder. Men reformerne, der er tænkt som led i en effektivisering af landets administrative system, som svar på den demografiske udvikling – og ikke mindst et muligt opgør med korruption i lokalpolitik – er kontroversielle og kan risikere at blive udsat.

For snart fyrre år siden gjorde daværende leder af Rumænien Nicolae Ceausescu et brutalt forsøg på at ændre den nedarvede, næsten feudale, administrative struktur, landet var inddelt i. Det skete med det såkaldte systematiseringsprojekt, hvor regimet ville nedlægge mange tusinde små landsbyer. Officielt var formålet at øge urbaniseringsgraden og fremskaffe mere landbrugsjord, men uofficielt gik projektet også ud på at øge regimets muligheder for at kontrollere og overvåge befolkningen.

Man nåede at ”systematisere” mange hundrede landsbyer, hvilket medførte ubeskrivelige menneskelige tragedier. Og dette gjorde, at befolkningens had til Ceausescu voksede endnu mere for så at kulminere i december 1989 omvæltningen.

I disse dage tales der igen om at gennemføre omfattende strukturreform i Rumænien, som stadig har et yderst kompliceret administrativt system. Dels fordi det vil gøre det lettere at gennemføre større anlægsprojekter på tværs af enhederne,  og dels fordi det vil effektivisere det omfattende bureaukratiske system i Rumænien.

Men en strukturreform er ikke ukontroversiel rent politisk. Den vil nemlig i høj grad komme til at påvirke måden, hvorpå en politisk elite med korruption har beriget sig selv på. Meget tyder derfor på, at det godt kan blive svært at finde en bred politisk vilje til projektet. 

Reformbehovet en generation senere

Landet er mere end 30 år efter Ceaucescus reformer ikke blot berygtet for udbredt korruption og bureaukrati, men også for sin fragmenterede offentlige forvaltningsstruktur. Disse tre fænomener hænger tæt sammen og forstærker hinanden: Jo flere kommuner og amter der er, des flere embedsmænd og bureaukrater skal der til, og dermed er vejen banet til embedsmisbrug og bestikkelse. Gennem alle årene efter Ceausescus fald har man talt om reformer af landets lokale samt regionale inddeling, men intet er reelt sket.

Problemerne skyldes ikke mindst den administrative struktur landet har opbygget, og som har fungeret uændret siden 1968, hvor man ophævede den sovjetisk dikterede inddeling i regioner og raioner, der var gældende fra 1951 til 1968. Rumæniens administrative struktur har 56 år på bagen og landet er det eneste af de tidligere østbloklande, der ikke har gennemført strukturreformer.

Den tidligere liberale premierminister Emil Boc gjorde dog i 2011 et forsøg på at reformere den administrative struktur, men politisk modstand bremsede initiativet.  Siden dette første forsøg er behovet for en reform kun vokset, udtalte Boc i april 2023 til mediet B1TV. Samtidig siger han dog, at det firdobbelte valgår 2024 (EP-valg, lokalvalg, præsidentvalg og parlamentsvalg) gør det umuligt at ændre loven i 2024. Hermed er antydet, at ændringer i landets politisk-administrative ordning ikke bare er et teknokratisk, men tværtimod og måske især et ”storpolitisk” nationalt projekt.

Rumænien, der er EU’s mindst urbaniserede land, har netop afsluttet en folketælling, der viser et indbyggertal på 19 mio. svarende til et fald på 4 mio. siden omvæltningen i 1989. Folketællingen deler befolkningen ud på amter, kommuner og landsbyer, hvorved den blot understreger behovet for strukturændringer. Det demografiske fald sker især i yderområderne, hvor hele landsbyer affolkes. De mindste kommuner har under 100 indbyggere, og der er eksempler på, at der ikke kan findes kandidater, der vil stille op til valgene. Intet viser tydeligere behovet for strukturændringer, for uden ændringer nedlægger de små kommuner sig selv.

I forbindelse med forhandlingerne med EU om optagelse i 2003-2004 bad EU Rumænien om at reformere landets inddeling i alt for mange små land- og bykommuner. Den daværende regering forsøgte at reducere antallet, men der var tale om skrivebordsprojekter, der ikke ændrede det administrative landkort. Og Rumænien trådte ind i EU med et helt uoverskueligt antal politisk administrative enheder. EU’s anmodning førte dog til, at landet blev omfattet af NUTS (Nomenclature of Territorial Units for Statistics)-systemet, som benyttes til statistiske og økonomiske beskrivelser. På langt sigt er det EU’s plan, at NUTS-regionerne tillægges planlægningsmæssige og udviklingsmæssige opgaver. (Artiklen fortsætter efter faktaboksene)

fakta: Rumæniens administrative struktur

Amter

Landet er aktuelt inddelt i 42 amter (inkl. hovedstaden Bukarest), som på rumænsk hedder judete, og i gennemsnit rummer hvert amt dermed en lille halv mio. indbyggere. Et amt ledes af en præsident og to vicepræsidenter. Posten som amtspræsident er ganske magtfuld, og præsidenterne kaldes da også i folkemunde for baronerne. Det folkevalgte amtsråd består af mellem 30 og 40 medlemmer. Bag de folkevalgte står embedsværket parat til at løse de mange opgaver et amt er tillagt.

Bykommuner (municipier/oras)

Byer af en vis størrelse findes der 318 af. Rumænerne vælger medlemmer til byrådet, som udpeger borgmesteren. Hvis det nye krav til en bykommunes størrelse sættes til 10.000, vil antallet af disse blive halveret.

Landkommuner

Landet uden for byerne styres af kommuner, som der findes næsten 2.700 af. Flertallet er små landkommuner med få tusinde indbyggere, som i mange tilfælde savner helt elementær service som kloakering, affaldshåndtering, gadebelysning, rindende vand, asfalterede veje og internet, osv. Den allermindste kommune i hele landet (Batrina) har efter 2022 folketællingen blot 88 indbyggere og ligger i den vestlige del af Rumænien. Men herudover findes der næsten 13.000 helt små landsbyer uden formelle administrative strukturer. Ceausescu nåede altså slet ikke at ”systematisere” dem alle.

Hovedstaden

Bukarest er en selvstændig politisk styret enhed, dog inddelt i seks sektorer med hver sin folkevalgte borgmester samt en overborgmester. Hovedstaden har planer om at gennemføre sin egen strukturreform gennem et storstilet udviklingsprojekt: Den metropolitane zone Bukarest (ZMB, Zona Metropolitana Bucuresti). Når, eller hvis projektet realiseres, vil hovedstadsområdet opsluge ca. 100 byer/kommuner i naboområderne og dets areal vil blive mangedoblet og befolkningen blive en halv mio. større. Det metropolitanske projekt illustrerer tydeligt, hvorfor den nuværende inddeling blokerer for en rationel udvikling i hele hovedstadsområdet. Det samme forhold gør sig også gældende i de andre større byer som Cluj, Craiova, Timisoara og Iasi.

Fraværet af reformer forsinker og vanskeliggør nemlig fysisk planlægning. Det ser man netop nu, hvor flere af de store byer, inkl. Bukarest, anlægger omfartsveje i en proces, som er langsommelig, når talrige kommuner skal deltage. Det samme gælder anlæg af motorveje, hvor Rumænien er det EU-land med færrest motorveje. Noget af forklaringen herpå kan være den forældede politisk-administrative indretning af landet.


NUTS (Nomenclatura Unitatilor Territoriale pentru Statistica)

NUTS er et statistik-værktøj, der i et hieraki deler EU-landene i regioner. For Rumæniens vedkommende findes disse fire niveauer:

  • NUTS 1: fire makroregioner
  • NUTS 2: otte udviklingsregioner
  • NUTS 3: 42 amter, inkl. Bukarest
  • NUTS 4: ca. 3.000 landkommuner/bykommuner

Formålet med NUTS-regionerne er på EU-plan at identificere socioøkonomiske forskelle mellem regioner med henblik på at identificere områder, der har behov for støtte. NUTS er en del af EU’s ”sammenhængspolitik”, og tanken er at fremme Europas harmoniske og ligelige udvikling. Det er i Rumæniens interesse at levere data til NUTS, for landet har nogle af EU’s fattigste områder

Forslag til ny administrativ inddeling

Det er kendetegnende for rumænsk politik, at det nu er erhvervslivet, der kræver en reorganisering af den administrative struktur og ikke politikerne. Således har Det Rumænske Handels- og Industrikammer (Camera de Comert si Industrie a Romania, CCIR) sammen med en lang række andre organisationer i foråret 2023 sendt et forslag til regeringen om at tage seriøse skridt til at reducere det offentlige bureaukrati. Forslaget går ud på følgende:

  • At reducere antallet af amter fra 41 til 15
  • At omdefinere en kommune til mindst at omfatte 5.000 indbyggere
  • At omdefinere en bykommune til mindst at omfatte 10.000 indbyggere
  • Alle dekoncentrerede statslige enheder (dvs. inspektorater, etc.) skal følge de nye grænser

Realiseres forslaget, vil det medføre meget store ændringer på det administrative landkort: For det første vil det gennemsnitlige indbyggertal i amterne stige til at mere bæredygtigt niveau. For det andet vil kravet om mindst 5.000 indbyggere pr. kommune betyde, at antallet af landkommuner reduceres med næsten 87 pct. For det tredje vil antallet af bykommuner næsten blive halveret, hvis indbyggerkravet sættes til 10.000.

Politisk vanskelig proces

De mange politisk-administrative enheder i det rumænske politiske system giver mange tusinde amts- og lokal politikere mulighed for politisk uddannelse, ligesom de giver arbejde til mange tusinde embedsmænd og bureaukrater. Men samtidig er forudsætningerne skabt for vennetjenester, stemmekøb, svindel med offentlige indkøb og licitationer.

Dette er en stor del af forklaringen på, at de to store magtpartier (Socialistpartiet PSD og Det Liberale Parti PNL) formentligt vil modsætte sig en så voldsom reduktion af amter og kommuner som den netop skitserede. Disse partier har magten i næsten alle amter og kommuner. De har op mod 90 pct. af amternes præsidentembeder og en stor del af borgmesterposterne.

Især amtspræsidenterne har udviklet sig til magtfulde institutioner. På sin vis afløser de kommunisttidens partisekretærer, som var den tids magtfulde regionale repræsentanter. PSD gled som kommunistpartiets efterfølgerparti naturligt ind på mange af posterne. Flere PSD-amtspræsidenter og -borgmestre er da også tidligere medlemmer af kommunistpartiet.

Som eksempel på en typisk ”baron” kan nævnes Ionel Arsene, som i en lang periode har været PSD’s amtspræsident i Neamt Judete. Han blev for nylig idømt mange års fængsel for korruption. Han flygtede til Italien for at undgå at komme i fængsel. Men han er typisk i den forstand, at forbløffende mange amtspræsidenter er dømt for korruption.

Et andet næsten endnu mere typisk eksempel er Marian Oprisan. Han sad i 20 år som præsident i Vrancea Judete. I kommunisttiden samarbejdede han med Securitate og sluttede sig i 1990 til Iliescus Fronten til Nationens Frelse. Det hører med til billedet, at DNA (Den nationale myndighed for korruptionsanklage) rejste indtil flere sager mod Oprisan. En baggrund som amtspolitiker er den sikre vej til magt og rigdom i det postkommunistiske Rumænien. Tidligere partimedlemmer og Securitate kollaboratører kan derfor nu køre rundt i de dyreste biler, bo i flotte villaer og rejse verden rundt.

Begrebet ”baron” er velvalgt, da det jo indikerer ikke blot et løst forhold til lov og orden, men også en voldsom trang til personlig magtudøvelse. Partierne PSD og PNL har – med udgangspunkt i amterne – opbygget et landsdækkende netværk, hvorfra man rekrutterer nye kandidater til vigtige poster i regeringen, i parlamentet og i mange af de store statsvirksomheder. Sådanne poster aflønnes fyrsteligt, inkl. særdeles generøse pensioner.

De fleste indflydelsesrige politikere nyder godt af denne måde at indrette sig på. Formodningen er derfor, at magteliten vil finde en reduktion af amterne fra 41 til 15 alt for drastisk.

Ikke desto mindre er der i begyndelsen af maj 2023 fremlagt et andet forslag til ny struktur fra parlamentsmedlem Tudor Benga fra det liberale reformparti USR. Det går mere radikalt til værks end forslaget fra CCIR ved at foreslå antallet af amter nedsat til 12, mindstestørrelsen for byer og kommuner til henholdsvis 10.000 og 5.000.

Forslaget er som forventet ikke blevet realitetsbehandlet og bliver det næppe i det store valgår 2024.

Muligvis lange udsigter

Formanden for Rumæniens Kommuneforening Emil Draghici mener ikke, der kan gennemføres en strukturreform, da det kræver et ja ved en folkeafstemning for at reformen træder i kraft. Desuden kan det være nødvendigt at ændre forfatningen. Hvis denne vurdering er korrekt, har det lange udsigter med den rumænske strukturreform. De fleste borgmestre afgiver ikke deres embeder uden sværdslag og vil forsøge at trække reformen i langdrag i årevis.

En strukturreform kan under alle omstændigheder tidligst sættes på dagsordenen i 2025. Parlamentsvalget afvikles som det sidste af de fire valg i december måned 2024. Der kan gå flere år med at tilrettelægge og vedtage projektet, hvis indhold givetvis vil kunne true baroners og borgmestres veletablerede magtpositioner og privilegier.

Ceausescus forsøg på strukturreform var på forhånd dømt til at mislykkes. Reformbehovet er ikke blevet mindre siden, og hans efterfølgere har langt bedre muligheder for at realisere projektet, men kun hvis der er politisk vilje bag. En velgennemført strukturreform er også en af forudsætningerne for at forstærke Rumæniens indsats mod korruption og embedsmisbrug. Jo færre baroner – desto mindre korruption.

Foto: Fhv. premierminister Emil Boc, der for år siden forsøgte at gennemføre en lignende reform i Rumænien.
CC BY-NC-SA 2.0
Kilde: European Union / Fred Guerdin