ANALYSE │Serbien, EU-kandidatland i over et årti, ligner et land, der bevæger sig længere væk fra EU-medlemskabet end nogensinde før. Samtidig daler opbakningen til EU blandt befolkningen, blandt andet som følge af skuffelsen over EU’s strategi. 

Serbien, EU-kandidat siden 2012, er længe blevet set som én af regionens frontløbere i jagten på EU-medlemskab. Serbiske statsoverhoveder har ad flere omgange tilkendegivet, at EU-medlemskab er på agendaen og en udenrigspolitisk prioritet. Serbiens tiltrædelsesforhandlinger, tidligere præget af optimisme og håb, er i dag stagneret. Indenrigspolitiske udviklinger, omfattende klientelisme og korruption, uafklarede konflikter med nabolandene, samt en ambivalent serbisk udenrigspolitik, medvirker til billedet af et venteværelse til EU uden ekspedition. 

På modsatte side har EU’s tilgang til landet de seneste år været genstand for omfattende kritik. Seneste skud på stammen kom i kølvandet på landets seneste parlamentsvalg, hvor landets præsident Aleksandar Vučić og hans parti SNS proklamerede sig selv som sejrherre. På trods af beskyldninger om gennemgående valgfusk og uregelmæssigheder, fra både oppositionen og internationale valgobservatører, har EU’s reaktion i udbredt grad været præget af konfliktskyhed. Kritikere beskylder EU ikke blot for manglende indgriben og stillingtagen overfor Beograd, men også for at føre en problematisk eftergivenhedspolitik. Den betragtes som en stiltiende accept af landets politiske tilstand, hvor vestlige politiske interesser i regionen prioriteres frem for at styrke en positiv transformation af det serbiske samfund. 

Serbisk stabilitokrati

Med et absolut flertal blev Vučić i 2014 valgt som Serbiens præsident. Siden da har han siddet trygt på magten og succesfuldt formået at koncentrere al Serbiens politiske magt i egne hænder. Vučićs Serbien bærer præg af gennemgående korruption og nepotisme, mens regeringskritiske medier ligeledes undertrykkes. Flere anser Serbien som et stabilitokrati, hvor legitimitet og udefrakommendes støtte høstes ved, at landet fremstår som en stabilitetsfaktor, på trods af et demokratisk underskud.

Dette kommer blandt andet til udtryk i en regional kontekst, hvor europæiske statsledere og EU-repræsentanter ofte fremhæver Vučić som den centrale fredsmægler. Det står i skarp kontrast til, hvordan de omkringliggende lande ofte anser Serbien som udløseren af regionale udfordringer og ustabilitet i regionen. Den manglende serbiske anerkendelse af Kosovo er blandt omdrejningspunkterne, hvor spændinger mellem de to naboer fra tid til anden blusser op. Beograds påståede forbindelser til blandt andet begivenheder og aktører, der har forårsaget ustabilitet i Kosovo og den bredere region står ofte for skud. 

I den EU-initierede dialog, der har til formål at normalisere forholdet mellem de to naboer, har EU-repræsentanter ad flere omgange fremhævet den serbiske vilje til at komme frem til produktive og konstruktive løsninger. Eksempelvis roste Miroslav Lajčák, EU’s særlige repræsentant for dialogen mellem Beograd og Pristina, sidste år Serbiens tilgang til normaliseringsdialogen som yderst ansvarlig og Vučićs evne til at træffe de svære beslutninger for at sikre regional fred.

Af kritikerne til denne positive forståelse af Vučić påpeges det derimod ofte, at Vučićs drejebog ofte består af en helt bestemt fremgangsmåde: Først en iscenesættelse eller eskalering af ulmende indenrigspolitiske eller regionale kriser, der efterfølgende følges op med trusler og forudsigelser om, at nye konflikter er på randen til at koge over – og så til en løsning eller deeskalering i allersidste øjeblik. Dermed ender det ofte med, at Vučić således kan positionere sig selv som dén regionale stabilitetsaktør, der på trods af de udfordrende omstændigheder formår at slukke bålet. 

Denne drejebog og iscenesættelsen af utallige kriser de seneste par år er ifølge flere eksperter i regionen forbundet med, at man i EU og vesten generelt opererer med en forfejlet forståelse af årsagerne til de ustabile dynamikker i regionen. Ser man nøgternt på de mange kriser, er det derimod tydeligt, at Vučić faktisk som regel har haft en negativ hovedrolle. Samtidig er man fra EU’s side så interesseret i at sikre stabiliteten i Serbien og regionen som helhed, at man ved at støtte Vučić faktisk risikerer at svække de demokratiske institutioner – og på længere sigt måske endda undergrave stabiliteten i regionen. Dette er netop bagsiden af medaljen i EU’s strategi om at sikre stabilitet ved at støtte “stabilitokratier” i regionen.

Ambivalent orientering

På sin side forsøger Beograd sig med en større balanceøvelse, hvor Vesten står på den ene side af vægten, mens et tættere forhold til Rusland agerer en form for modpol. Denne serbiske ambivalens har længe spillet en central rolle i serbisk udenrigspolitik. Som den daværende serbiske præsident Boris Tadić udtalte i 2009, er såkaldte “strategiske partnerskaber” med USA, Rusland og Kina, i forlængelse af EU-medlemskabet, centrale hjørnesten i den serbiske udenrigspolitik. 

Serbien har modstået vestligt pres for blandt andet at indføre sanktioner mod Rusland og ad flere omgange offentligt tilkendegivet, at landet ikke vil agere vestlig marionet, men derimod være tro mod sig selv. Dette på trods af at Serbien som et EU-kandidatland er forpligtet til at tilpasse sin udenrigspolitik med EU’s. I 2020 var tilpasningsgraden 64 procent, mens den senest er faldet til omkring 50 procent. 

En udbredt serbisk tiltrækning til og forståelse for Rusland og landets invasion af Ukraine hersker, mens statsrepræsentanter – som Vučićs forlængede arme – ofte mødes med russiske kolleger. Vučić “framer” ofte disse hjemlige, prorussiske segmenter som et belejligt påskud for, hvorfor han – som vestlig orienteret – er garant for et stabilt Serbien. 

På trods af manglende tilslutning til vestlige sanktioner og en tvetydig tilgang til den nuværende krig, modtager Vučić stadig vestlig støtte, både politisk såvel som økonomisk, indtil videre uden repressalier. EU-Kommissionens formand, Ursula von der Leyen, udtalte så sent som i november 2023 under Europa-Kommissionens charmeoffensiv på Balkan, at ønsket er et udvidet EU med Serbien, og at landet er en af EU-kandidaterne, der står stærkest i feltet. Vučić takkede for besøget og gjorde det klart, at landet er klar til at smøge ærmerne op og intensivere dets indsats for at blive EU-medlem. 

Sidder EU på hænderne?

Mens det virker til, at Serbien befinder sig i en negativ spiral, er spørgsmålet, hvorfor EU og vestlige aktører ikke påtaler dette i kraftigere vendinger. Flere påpeger dog, at det faktisk ikke er naivitet, der er årsagen. EU er derimod til fulde klar over landets politiske udvikling.

Vučić formår at balancere både indenrigs- og udenrigspolitisk. Derhjemme har han skabt et billede af en leder, der formår at navigere mellem og samle de forskellige ideologiske og politiske grupperinger. Fortællingen om en regional fredsmægler udfylder muligvis EU’s behov i en tid, hvor Europa – og verden – står overfor flere omfattende udfordringer. Her ligner Vučić paradoksalt nok det mest sikre kort. 

I EU-regi er der dog ikke en fælles tunge. Europa-Parlamentet har ad flere omgange understreget vigtigheden af at sanktionere destabiliserende serbiske aktører. Dette kom blandt andet til udtryk i oktober 2023, i kølvandet på omfattende uroligheder i det nordlige Kosovo, hvor flere eksperter er af holdningen, at Beograd havde en finger med i spillet. Her vedtog parlamentet en resolution i favør af sanktioner rettet mod Serbien i forsøget på at genskabe stabilitet og genoplive normaliseringsdialogen mellem Kosovo og Serbien, som i løbet af 2022-2023 har lidt flere næsten fatale skibbrud. Her blev der ligeledes sat alvorlige spørgsmålstegn ved landets strategiske orientering. 

Senest, d. 2 februar, vedtog Europa Parlamentet ligeledes en resolution i forbindelse med parlamentsvalget i december, som udtrykker alvorlig bekymring grundet “det udbredte og systematiske omfang af svindel, der kompromitterede valgets integritet”. Samtidig opfordrede man til dannelsen af en uafhængig international undersøgelse af uregelmæssighederne. 

På trods af parlamentets påtaler, fortsætter EU’s eftergivenhed dog. I forsøget på ikke at skubbe Vučić og Serbien væk som allieret og give udefrakommende magter endnu større spillerum i en region, hvor udmeldinger om ulmende konflikter præger landskabet, ligner det, at disse interesser vægtes højere end demokratiseringen af landet. 

Nye prioriteringer i EU’s udvidelsesstrategi

Men spørgsmålet er måske også, hvorvidt der i EU er det fornødne ønske om yderligere udvidelse på Balkan? Siden de større udvidelsesrunder i 00’erne har EU længe været yderst beskæftiget med flere kriser. Eurokrisen, flygtningekrisen, Brexit, COVID-19 – og nu Ruslands krig i Ukraine – har alle med rette krævet betydelig fokus fra EU. 

I lyset af krigen i Ukraine er der dog muligvis sket en opprioritering af udvidelsespolitikken og en omjustering af strategien. I sin tale om Unionens tilstand i september 2023 understregede von der Leyen også, at udvidelse igen er en prioritet, og at dette skal foregå i et hurtigere tempo end tidligere. Med den nuværende sikkerhedssituation in mente det ikke utænkeligt, at udvidelsesstrategien omjusteres, hvor sikkerhedspolitik og inddæmning af blandt andet russisk indflydelse kommer i forgrunden, frem for de traditionelle kriterier, der ellers tidligere har dannet grobund for udvidelse. 

I den forbindelse kan EU’s fokus på de nye kandidatlande Moldova, Georgien og Ukraine muligvis resultere i en nedprioritering af både Serbien og de omkringliggende nabolande på Balkan. I så fald er en bevarelse af status quo i regionen måske ligefrem fordelagtig for EU. Med en manglende serbisk opfyldelse af europæiske krav og kriterier, der forventes før et EU-medlemskab, er årsagen til manglende fremgang i tiltrædelsesforhandlingerne åbenlys. Det kan potentielt set være et bekvemt påskud for et EU med en manglende appetit for yderligere udvidelse. 

Med dette in mente tegner der sig måske et billede af et EU, der potentielt – i hvert fald for nu – har opgivet eller lagt ønsket til side om at bidrage til en positiv transformation af det serbiske demokrati. I stedet forsøger EU muligvis i stedet at give de regionale autokratiske aktører en længere line, for at holde dem fra at tilslutte sig i yderligere grad udefrakommende, herunder Rusland, der løbende forsøger at puste til ilden i regionen. En opblusning af nye konflikter i regionen er ikke ønskelig for Vesten, der på nuværende tidspunkt er travlt optaget med blandt andet at samle den fornødne støtte til krigen i Ukraine.

Faldende tilslutning til EU i Serbien

EU’s respons efterlader muligvis proeuropæiske kræfter for sig selv. Den folkelige støtte er nedadgående, mens nye meningsmålinger peger på, at i omegnen af 40 procent er for EU. Støtten til EU-tilslutning er nu den laveste i regionen. 

Kritisk er det, at tilslutningen nu også er ved at smuldre blandt de segmenter, der tidligere er regnet for proeuropæiske og vestligt orienterede. Voksende anklager om, at EU ikke har taget de fornødne skridt i forsøget på at gøre op mod Vučićs regering af landet finder sin vej frem. Dragan Đilas, central figur i den proeuropæiske koalition Serbien mod vold (Srbija protiv nasilja) udtalte for nyligt, at der hersker et billede af, at EU-repræsentanterne faktisk er allierede med Vučić-styret. Manglende sanktionering og opfattelsen af, at EU har givet sin accept af landets udvikling, betragtes som en gennemgående årsag til, at EU som aktør langsomt, men støt, mister sin troværdighed og transformative egenskaber. 

Manglende reprimander fra vestlige aktører og EU af landets fortsatte balancering mellem øst og vest og den negative politiske udvikling har muligvis også en anden konsekvens. Jo længere tid dette ikke påtales, jo længere bliver linen muligvis også for, hvad der accepteres. Såfremt EU forsøger sig med en strategi, hvor irettesættelse af Beograds slingrende kurs udebliver for ikke at presse landet i hænderne på Rusland i forsøget på at holde landet i relativ nærhed af EU-folden, kan det potentielt set være en risikabel strategi med den modsatte effekt. 

Så længe landet sidder mellem to stole og ikke har afklaret, mod hvem det skal orientere sig, ændres situationen nok næppe. Manglende endegyldig forpligtelse til én af de to modpoler giver en bekvem plads til manøvrering. Så længe Serbien finder dette gavnligt og fordelagtigt at have gode relationer i begge lejre, ændres situationen nok heller ikke.

Fastlåst situation

Serbiens åbenlyse manglende overholdelse – og potentielle afvisning – af EU’s kerneværdier, dets tætte forhold til EU’s autokratiske modparter og det for nu uløselige problem med Kosovo er alle tegn på, at Beograds videre færd mod EU i øjeblikket er frosset til. Status quo er muligvis også fordelagtig for Vučić og hans allierede. Så længe illusionen om at Serbien arbejder mod EU-medlemskab, og balanceøvelsen samtidig pågår, fortsætter EU’s politiske og økonomiske støtte. 

Med både fortællinger om russiske trusler for både regional og national sikkerhed, samt om serbiske prorussiske nationalister, der ønsker et Serbien orienteret mod Rusland, positionerer Vučić sig på den internationale scene som en garanti for stabilitet og forkæmper for et vestligt-orienteret Serbien. 

På lignende vis, ved en konstant eskalering af regionale konflikter, efterfulgt af en nedskalering, modtager Vučić ligeledes legitimitet og støtte som den regionale fredsmægler. Dermed kan han fortsætte med at udnytte den geopolitiske konkurrence, der udspiller sig mellem stormagterne, hvor forholdene til blandt andet Rusland og Putin kan fremhæves, når det findes fordelagtigt. 

Hvis det måles på fremgang ift. retssikkerheden, demokratiet og en tilpasning af Serbiens udenrigspolitik med EU’s, har EU’s strategi for nu ikke givet yderligere fremskridt. 

Foto: Den serbiske præsident Aleksandar Vucic til World Economic Forum, januar 2023 (Kilde: World Economic Forum/Ciaran McCrickard) (Creative Commons 2.0)