Foto: Bucharest (Kilde: CC Stefan Jurca)

ANALYSE | Rumænien står til at modtage 28 milliarder fra EU’s genopretningsfonde på betingelse af implementeringen af en lang række ganske omfattende reformer og projekter, som de parterne sammen har aftalt. På mange parametre er landet lykkedes med det, men en vedholdende udmatningsstrategi fra regeringens side angående visse centrale punkter, bl.a. landets uhensigtsmæssige pensionssystem, betyder dog, at dele stadig udestår. Af geopolitiske grunde er man i Bruxelles imidlertid nok så presset, at det ender med realpolitisk pragmatisme og en godkendelse af den rumænske regerings forslag alligevel.

Efter EU’s genopretningsplan (rumænsk, PNRR, Planul National de Redressare si Rezilienta) vil der tilflyde Rumænien i alt cirka 30 milliarder euro i lån og tilskud. Beløbet, som svarer til 13 procent af landets BNP, er senere sat ned til 28 milliarder euro.   

Udbetalingen af lån og tilskud forudsætter, at landet retter ind efter de betingelser, EU-Kommissionen og den rumænske regering har forhandlet sig frem til, og som regeringen i Bukarest højtideligt har underskrevet. Et meget stort administrativt arbejde har været i gang i de sidste to år, hvor den rumænske minister for europæiske tilskud har spillet en hovedrolle. 

Genopretningsplanen er en meget indgribende plan, der påvirker mange sider af det rumænske samfund: Rumænien skal ikke blot være grønnere, mere digitaliseret, renovere jernbaner og bygge motorveje, men også fremtidssikre statsfinanserne ved bl.a. at modernisere pensionssystemet og effektivisere skatteopkrævningen. Rumænien skal også sikre social og territoriel sammenhæng, forbedre sundhedsvæsenet og forskning og udvikling for at sikre de næste generationer. 

I planen er oplistet i alt 64 nødvendige reformer, som landet altså har forpligtet sig til at gennemføre. Alle enkeltdele er delt ud på 107 investeringsprojekter. 

Tre milepæle udestår 

I efteråret 2021 var parterne enige om den storstilede plan, hvorefter de første regulære overførsler kunne begynde i efteråret 2022. Den første betaling fra EU kom som et præfinansierings bidrag på 3,8 mia. euro i december 2021. Og den første regulære rate på 2,6 mia. blev udbetalt i oktober 2022. Den rumænske regering fremsendte i december 2022 anmodning til Bruxelles om udbetaling af anden rate.

Men så begyndte der at opstå komplikationer, for Kommissionen var – belært af erfaringerne med CVM-regimet (se Rumænien er kommet ud af skammekrogen i Magasinet Europa d. 14. februar 2023) – meget bevidst om risikoen for, at Rumænien ville modsætte sig at opfylde flere krav. Generelt var man bange for, at den rumænske regering ville springe over, hvor gærdet var lavest. Med andre ord frygtede man, at rumænerne ville forsøge at simulere opfyldelse af betingelserne – eller sat lidt på spidsen – at Rumænien ville snyde på vægten.

Derfor etableredes der en meget tæt og teknisk dialog mellem Kommissionen i Bruxelles og regeringen i Bukarest. Dialogen sluttede imidlertid lidt overraskende i slutningen af juni med en aftale, hvor 47 ud af 49 milepæle godkendtes. Resultatet af forhandlingerne mellem Kommissionen og Rumænien betyder, at Kommissionen tilbageholder et beløb fra rate to, fordi regeringen i Bukarest ikke opfylder betingelserne på to milepæle, Milepæl 129 om kontraktindgåelse v. opbygning af 100 MW grøn energi og Milepæl 133 om kontraktindgåelse v. energieffektivisering (bl.a. fjernvarme).

Men forud har der været langvarige diskussioner om disse fire milepæle, hvor milepæl 213 endnu er uafsluttet:

  • Milepæl 114 om nedbringelse af CO2 (på rumænsk: decarbonizarii)
  • Milepæl 430 om implementering af EU-s integritetsdirektiv (bl.a. beskyttelse af whistleblower)
  • Milepæl 97 om energieffektivisering, renovering og jordskælvssikring af boligblokke
  • Milepæl 213 om fremtidssikring af pensionssystemet og af finanspolitisk holdbarhed.

Tiden vil vise, om der blot er tale om udskudte betalinger, der evt. kan blive overført senere, eller om beløbet er tabt for altid. Efter ”payment suspension procedure” kan et medlemsland få ekstra tid til at opfylde kravene, og det er det, Rumænien nu har fået. Kommissionen ser altså foreløbigt ud til at insistere på opfyldelse af kravene. Erfaringerne fra Polen og Ungarn viser, at Bruxelles kan stå fast og tilbageholde meget store beløb.

Lavere støtte og nedsat incitamentet for nødvendige reformer   

Mindre alvorligt var det, at Rumænien i 2022 fik reduceret den samlede støtte med hele 2,1 mia. euro på grund af en højere økonomisk vækst siden 2021 end forudset og dermed et højere BNP pr. indbygger samt en lavere arbejdsløshed. Reduktionen er en konsekvens af den positive økonomiske udvikling. Rumænien har haft en af de højeste vækstrater i EU og er siden 2019 samlet set blevet mere velstående og kan altså ikke modtage de oprindelige højere beløb baseret på et lavere BNP.

Derfor har regeringen været tvunget til at reducere de mange investeringsplaner med et beløb på 2,1 mia. euro. Den daværende Europaminister Marcel Bolos sendte en liste med bortskårne planer og projekter til Bruxelles, der summer op til 2,1 mia. euro. 

Efter de indgåede aftaler skal Kommissionen komme med kommentarer til de foreslåede droppede projekter. Forklaringen herpå er, at mange af de droppede forslag indbefattede reformer, der af Kommissionen og nok også af den rumænske regering blev anset for at være påtrængende nødvendige. 

Meldingen fra Bruxelles var derfor: Drop ikke reformerne, selv om tilskuddet reduceres. Nu er risikoen, at den rumænske regering undlader at gennemføre nødvendige reformer, når man ikke får pengene. Og Kommissionen kan jo ikke true med at holde tilskud tilbage. Den rumænske logik er kynisk: Får vi ingen penge, gennemfører vi da ikke de reformer, der ellers ud fra enhver ansvarlig politisk betragtning ville gavne landet.

Uenigheden om Milepæl 213 og pensionssystemet   

Et illustrativt eksempel på armlægningen er milepæl 213. Her har Kommissionen gennem flere år anmodet Rumænien om at ændre pensionssystemet, så der for det første lægges mere vægt på optjeningsprincippet (i Rumænien kaldes det kontributivitet), som vi kender det fra arbejdsmarkedspensionerne i Danmark.

Med andre ord skal rumænerne for det første løbende spare op til deres egen pension ved at indbetale en del af lønnen til en pensionsordning. For det andet skal rumænerne arbejde længere. Landet har for flere grupper en alt for lav pensionsalder. For det tredje må pensionen ikke overstige den løn, man fik udbetalt på arbejdsmarkedet. Intet viser tydeligere, hvor grotesk det rumænske pensionssystem er indrettet end dette. 

Derfor er det ikke overraskende, at visse grupper har fremskyndet pensioneringen. Det er ifølge flere kommentatorer pinligt, at EU skal presse Rumænien til at ændre sådanne uhensigtsmæssige ordninger.

For det fjerde har man i Rumænien et helt særligt problem i form af de såkaldte specialpensioner, der er ekstremt generøse pensioner til dommere, politikere, piloter, officerer, ministre, politiofficerer (herunder også tidligere Securitate-agenter) samt andre tidligere højtstående embedsfolk. 

Nogle af disse grupper kan trække sig tilbage i halvtredsårsalderen og modtage op til 20 gange den almindelige pension. Der er eksempler på, at modtagere af specialpension har en højere indkomst som pensionister, end da de arbejdede. Udgifterne udgør nu 12 milliarder lei om året, svarende til cirka 10 procent af statsbudgettet, og tallet er stigende. Det er ikke blot et lighedsproblem, men også finanspolitisk uholdbart, siger Kommissionen. 

Den generøse pension får mange til at gå på pension så tidligt som muligt. Og debatten om afskaffelsen af dele af specialpensionsordningen tilskynder endnu flere til hurtigst muligt at trække sig tilbage. Ikke overraskende har forslagene fremkaldt heftige indsigelser fra netop de grupper, der nyder godt af ordningen.

I løbet af maj forhandlede den rumænske arbejdsminister Marius Budai med Kommissionen om en generel ændring af pensionssystemet, og på overfladen ser det ud til, at Rumænien nu vil gennemføre visse ændringer:

Pensionsalderen skal fremover være 65 år for alle, men gradvist og først fuldt gennemført i 2035. Hidtil har pensionsalderen for kvinder været et par år lavere end for mænd. Det var et krav i forbindelse med genopretningsfonden, at man ikke kunne have differentieret pensionsalder mellem mænd og kvinder.

Kontributivitetsprincippet vil blive indført og beregnet efter indbetalinger gennem hele arbejdslivet – og ikke på basis af en høj løn i slutningen af karrieren. Og ændringen af loven vil sikre, at ingen pension vil overstige den løn, man havde i sit arbejdsliv, forsikrer arbejdsministeren. 

Rumæniens forslag indebærer ikke en afskaffelse af alle specialpensioner. De fleste bevares, men for at tage brodden af kritikken vil specialpensioner under udbetaling i fremtiden blive ekstra beskattet af den del af beløbet, der overstiger en nærmere fastsat grænse. 

Hvis det rumænske parlament vedtager denne ændring i pensionsloven, kunne det se ud til, at Kommissionen har vundet en omgang i den langvarige armlægning mellem Bukarest og Bruxelles. Rumænien vil dog fastholde en lavere pensionsalder for politifolk, officerer og dommere. 

En forsinkende faktor er den rumænske forfatningsdomstol (CCR). Hvordan vil den forholde sig til især ændringerne i specialpensionerne? De, der vil få forringet deres pension, vil givetvis klage til CCR, som er kendt for at vogte nidkært over elitens mange privilegier.

Konklusionen er, at denne næsten byzantinske beslutningsproces gør det svært at leve op til Kommissionens krav. Ansvaret herfor ligger dog primært i Rumæniens slet skjulte modvilje mod at leve op til Kommissionens anbefalinger og krav. At landet står til at tabe store beløb ved sin forsinkelsesstrategi, ser ud til at være en risiko man er villig til at løbe.

Fortsat armlægning, men geopolitik presser EU

Rumænien forsøger at få det optimale ud af PNRR-projektet ved noget modvilligt at rette ind efter Kommissionens krav. Men man lægger sig ikke fladt ned. Faktisk får man let det indtryk, at landet anlægger en udmattelsesstrategi over for Bruxelles. Hvor længe vil Kommissionen insistere på 100 procent målopfyldelse? Er det i længden politisk muligt, at Kommissionen tilbageholder midler til et nu tredje østeuropæiske land? 

De tre lande, Polen, Rumænien og Ungarn er meget bevidste om, at deres geostrategiske placering i den aktuelle sikkerhedspolitiske krise øger deres indflydelse. Både EU og NATO har brug for især Polen og Rumænien, som frontlinje stater på den østlige flanke. Nærheden til Moldova, Ukraine og Sortehavet er udenrigspolitisk ”kapital” for Rumænien. 

Man så helt det samme for Rumæniens vedkommende under borgerkrigen i Jugoslavien, hvor landet støttede USA og NATO ved at stille baser til rådighed, hvilket fremskyndede optagelsen i NATO. 

Tvunget af disse ydre omstændigheder kan det ikke udelukkes, at EU finder det opportunt at føre såkaldt realpolitik og slække på nogle af de høje principper.