Foto: Harshil Shah / Creative Commons
BOSNIEN-HERCEGOVINA | Det politiske system i Bosnien-Hercegovina er blevet betegnet som det mest indviklede og komplekse system i verden – og det er ikke uden grund. Med sine 3,2 milioner indbyggere har den føderale republik med i alt tre præsidenter og to autonome entiteter hver deres forfatning; den bosniakiske-kroatiske Føderation Bosnien-Hercegovina og den serbisk dominerede Republika Srpska.
Spørgsmålet om etnicitet er dybt inkorporeret i statens institutioner, hvilket besværliggører styrkelsen af de overordnede institutioner og dermed den nødvendige sammenhængskraft for Bosnien-Hercegovina som velfungerende stat. Foruden denne indre opdeling af landets institutioner spiller det internationale samfund gennem FN også en rolle i Bosnien-Hercegovina, idet landet har status som internationalt protektorat.
Det politiske system i Bosnien-Hercegovina er blevet betegnet som det mest indviklede og komplekse system i verden – og det er ikke uden grund. Med sine 3,2 milioner indbyggere har den føderale republik med i alt tre præsidenter og to autonome entiteter hver deres forfatning; den bosniakiske-kroatiske Føderation Bosnien-Hercegovina og den serbisk dominerede Republika Srpska. Spørgsmålet om etnicitet er dybt inkorporeret i statens institutioner, hvilket besværliggører styrkelsen af de overordnede institutioner og dermed den nødvendige sammenhængskraft for Bosnien-Hercegovina som velfungerende stat. Foruden denne indre opdeling af landets institutioner spiller det internationale samfund gennem FN også en rolle i Bosnien-Hercegovina, idet landet har status som internationalt protektorat.
Dayton-aftalen: Bosnien-Hercegovinas forfatning
Bosnien-Hercegovinas forfatning er resultatet af Dayton-aftalen ingået i december 1995, der afsluttede den blodige borgerkrig i perioden 1992 til 1995. I fredsaftalen blev der ingået et forlig mellem tre etniske grupper; de ortodokse bosniske-serbere, de katolske bosniske-kroatere og de muslimske bosniakker der hver især skulle anerkende de andre etniske gruppers legitimitet i landet og dermed afslutte konflikten mellem dem, der havde været roden til borgerkrigen. Frem for at samle Bosnien-Hercegovina som velfungerende stat medførte forfatningen faktisk en klar opdeling af de tre konstituerede etniske grupper med fundamentale modstridende fremtidsvisioner, hvilket i eftertiden har resulteret i en vidtstrakt dysfunktionalitet. Dette ses i opdelingen af landet i to autonome entiteter: Føderationen Bosnien-Hercegovina og Republika Srpska. Den ønskede ligevægt på det repræsentationelle niveau mellem de etniske grupper gennemsyrer det politiske system, der derfor er struktureret efter etnisk definerede kvoter.
Efter fredsaftalen består landets ledelse af tre præsidenter, et parlament og en regering på statsniveau, og yderligere en præsident, to vicepræsidenter samt et parlament i de to autonome entiteter. Styringen både på statsniveau og i entiteterne er semi-præsidentiel. Foruden de to autonome entiteter findes distriktet Brčko, der deler Republika Srpska i to halvdele. Distriktet er direkte underlagt de centrale myndigheder og er en selvstændig administrativ enhed i Bosnien-Hercegovina. Indbyggerne i distriktet kan dog selv vælge deres etniske borgerskab og dermed stemme på en repræsentant ud fra dette, som enten hører under føderationen eller Republika Srpska.
Det øverste niveau: Staten Bosnien-Hercegovina
På statsniveau består den udøvende magt af et tredelt præsidentskab: en fra hver af de tre etniske grupper får en embedsperiode på fire år. Vælgerne i føderationen vælger både en bosnisk og en kroatisk repræsentant, mens befolkningen i Republika Srpska vælger en serbisk repræsentant. De tre præsidenter roterer efter en otte måneders ordning med henblik på at give hver af de tre etniske gruppers interesserer lige meget repræsentation på det øverste niveau. Udover det tredelte præsidentskab består den udøvende magt af et ministerråd med en premierminister og ni ministre. Den siddende præsident udpeger premierministeren, som derefter udpeger de ni ministre. Rotationsordningen medfører, at landet hyppigt har skiftende regeringer – og dermed også skiftende politiske retninger.
Parlamentet bestående af de to kamre; underhuset, Repræsentanternes Hus, samt overhuset, Folkets Hus, udgør den lovgivende magt. De 42 pladser i Repræsentanternes Hus er ligeledes reserveret til repræsentanter fra de tre etniske grupper. To tredjedele af mandaterne kommer fra føderationen og en tredjedel fra Republika Srpska. De 15 pladser i Folkets Hus udnævnes indirekte igennem de to entiteter; ti af medlemmerne udnævnes fra føderationen og fem fra Republika Srpska. Det vil sige, at de tre etniske grupper er sikret fem pladser hver i overhuset. Andre minoritetsgrupper, der ikke identificerer sig som en af de tre etniske grupper, kan ikke vælges til præsidentembedet eller de to kamre, selvom de juridisk set har ret til at stille op til valget.
De autonome entiteter: Føderationen Bosnien-Hercegovina og Republika Srpska
Foruden den overordnede forfatning på statsniveau er der to yderligere uafhængige forfatninger på entitetsniveau, i henholdsvis Føderationen Bosnien-Hercegovina og Republika Srpska.
Entiteten Republika Srpska har sin egen præsident, to vicepræsidenter og en premierminister. I modsætning til Føderationen Bosnien-Hercegovinas to-kammersystem består parlamentet i Republika Srpska af Nationalforsamlingen med 83 medlemmer og Folkerådet på 28 medlemmer. I Folkerådet er pladserne fordelt således: Otte pladser er reserveret til hver af de tre etniske grupper og de resterende fire pladser til minoritetsgrupperne. Republika Srpska er i modsætning til føderationen ikke delt op i kantoner, men har en centraliseret magt og er opdelt i mindre kommuner.
I Føderationen Bosnien-Hercegovina, som er opdelt i ti uafhængige kantoner, hvor fem domineres af bosniakker, tre af kroater og de sidste to består af blandende befolkninger, er der ligeledes en præsident og to vicepræsidenter. Derudover har Føderationen Bosnien-Hercegovina også en premierminister samt et parlament bestående af to kamre; Repræsentanternes Hus og Folkets Hus.
I Repræsentanternes Hus udpeges de 98 medlemmer direkte af vælgerne, hvorimod de 80 medlemmer i Folkets Hus indirekte udpeges af kantonernes lovgivende forsamlinger. De 80 medlemmer i Folkets Hus består af 23 bosniakker, 23 serber, 23 kroater og 11 der betegnes som ‘andre’ eller som minoritetsgrupper. Lige præcis denne sammensætning af medlemmerne til Folkets Hus er som noget ganske nyt blevet foreslået af FN’s Høje Repræsentant i Bosnien-Hercegovina og er ikke blevet modtaget uden kontrovers i landet. Hvilket vi vender tilbage til om et øjeblik – inden det følger en kort forklaring på, hvem den Den Høje Repræsentant er.
Bosnien-Hercegovina som et internationalt protektorat og opblussende institutionelle konflikter
I Dayton-aftalen blev der pålagt en repræsentant for det internationale samfund, Den Høje Repræsentant, vidtgående beføjelser til at gennemføre fredsaftalens civile del. Det betyder, at repræsentanten kan udstede og tilbagetrække love samt fjerne politikere og embedsmænd, der anses at være til hindring for fredsprocessen.
Så sent som i år, til generalvalget d. 2 oktober, blev denne beføjelse taget i brug af den nuværende Høje Repræsentant, tyske Christian Schmidt. Midt på valgaftenen, da stemmerne var ved at blive talt op, annoncerede Schmidt en ændring i en af landets tre forfatninger og valglove, helt præcist de der hører til Føderationen Bosnien-Hercegovina. Folkets hus på entitetsniveu, som blev beskrevet ovenover, skulle nu have 80 medlemmer i stedet for det tidligere antal på 58. Dette betyder, at ‘de andre’ eller minoritetsgrupperne nu kunne vælge en repræsentant fra hver af de ti kantoner, hvilket ifølge Schmidt ville være mere repræsentativt.
Dog blev ændringen ikke offentliggjort uden ramaskrig fra befolkningen i Føderationen Bosnien-Hercegovina. Mens det før var hele forsamlingen i hver enkelt kanton der besluttede hvilke etniske repræsentanter, der skulle i Folkets Hus, er det nu kun deres etniske “caucus”, der kan godkende de delegerede. Af kritikere, særligt bosniakkerne, betragtes denne nye lov som særdeles fordelagtig for de bosniske-kroater; da det vil betyde, at det dominerende nationalistiske bosnisk-kroatiske parti, Kroatiske Demokratiske Union i Bosnien-Hercegovina (HDZ), vil være i stand til at cementere deres magt yderligere i Folkets Hus. Dermed vil HDZ potentielt set have større kontrol over de politiske processer i Føderationen Bosnien-Hercegovina. Denne ændring betragtes derfor af mange indbyggere i Føderationen Bosnien-Hercegovina som en styrkelse af den allerede voldsomme etniske opdeling i landet.
Omstændighederne omkring lovforslaget viser, hvordan stridighederne mellem de etniske grupper i Bosnien-Hercegovina kommer til udtryk i landets institutioner og dets politiske system. Da det etniske spørgsmål er så dybt inkorporeret i det institutionelle, er det svært at forestille sig, at stridighederne vil nå til en ende, før en eventuel reformering af netop forfatningen og dets politiske system finder sted. En reformering virker dog på stående fod umiddelbart som en utopi, da systemet i sin helhed jo er et produkt af fredsaftalen fra 1995 og afslutningen på en konflikt, der stadig er dybt indlejret i særligt de ældre generationers erindring. Hvis der gøres op med fredsaftalen og dermed aspekter af forfatningen, er det derfor slet ikke givet, at Bosnien-Hercegovina vil kunne bestå som stat, da stærke – og ikke mindst tiltagende nationalistiske kræfter – sætter den nuværende agenda for den politiske dagsorden. Håbet fæstnes derfor til den unge generation af bosniere, der i fremtiden kan være med til at afgøre, om den etniske stridsøkse endelig skal begraves.
