EU-MEDLEMSKAB | Den 24. marts gav EU’s udenrigs- og Europaministre deres politiske samtykke til at indlede optagelsesforhandlinger med Albanien og Nordmakedonien. Sidste forår anbefalede EU-Kommissionen, at man burde indlede forhandlinger med de to lande, hvilket førte til interne uenigheder iblandt medlemslandene og i sidste ende til etableringen af en ny optagelsesmetodologi.

De seneste måneder er Balkanlandenes optagelse i EU igen blevet aktualiseret. Forskelligt syn på unionsudvidelse iblandt medlemslandene i EU førte sidste år til diskussioner om, hvorvidt Albanien og Nordmakedonien skulle skilles fra hinanden, så Nordmakedonien kunne gå forrest i forhandlingerne, eller om hele optagelsesproceduren skulle ændres. I februar i år valgte kommissionen den sidste løsning.

Den nye optagelsesmetodologi går ud på at øge politisk styring og overvågning af den reformproces, som ansøgerlandene skal igennem for at kunne blive medlemmer. Dermed håber man på hurtigere at kunne reagere, hvis der opstår problemer undervejs. Til gengæld vil EU fremover også bedre kunne anerkende de umiddelbare fremskridt. 

For at gøre styringen nemmere har kommissionen udpeget retsstatsprincippet, administrationsreform og økonomisk udvikling som tre grundlæggende reformområder. På baggrund af udvikling inden for disse parametre vil kommissionen fremover evaluere fremskridtet i processen.

Og kun en måned senere, den 24. marts, gav EU’s udenrigs- og Europaministre deres politiske samtykke til at indlede optagelsesforhandlinger med Albanien og Nordmakedonien. 

Stilstand
Forinden har forhandlingerne været præget af mangeårig stilstand, der strækker sig helt tilbage til topmødet i Thessaloniki i 2003. Her fik Balkanlandene, som EU-journalisten Staffan Dahllöf formulerer det, et slags halvt løfte om et ’europæisk perspektiv’ i deres fremtidige forhold til EU, samtidigt med at kravene til EU-medlemskab blev skærpet.

Ud over opfyldelsen af Københavnerkriterierne, som i 1990’erne blev stillet til de tidligere østlande, skulle Balkanlandene også indgå samarbejde med Den Internationale Domstol for krigsforbrydelser i det tidligere Jugoslavien samt sikre indgåelsen af forskellige samarbejdsaftaler med EU. Men udførelsen af disse punkter skulle ikke kun vedtages formelt, som det var tilfælde med de tidligere østlande: For at komme tættere på medlemskabet skulle Balkanlandene også effektivt og konkret implementere de indgåede aftaler. 

To skridt frem…
Landenes EU-medlemskab blev bragt op igen under topmødet i den bulgarske hovedstad, Sofia, i maj 2018. Her udarbejdedes en prioriteret dagsorden, hvis opfyldelse muligvis kunne føre til optagelsesforhandlinger og endda optagelse af nogle af landene. I den forbindelse luftedes både en mulighed for optagelse af Serbien og Montenegro to kandidatlande, som EU allerede havde indledt forhandlinger med og en mulighed for at indlede forhandlinger med to andre kandidatlande Albanien og Nordmakedonien, der dengang stadig hed Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien.

Året efter og med begrundelse i de årlige rapporter om den samfundsmæssige og økonomiske udvikling i disse to lande anbefalede Europa-Kommissionen, at EU indledte optagelsesforhandlingerne. Kommissionen roste landene for at have gennemført en række vigtige reformer på retsstatsområdet. Albanien blev desuden rost for at have gjort fremskridt i bekæmpelsen af korruption, for en intensiveret indsats i kampen mod organiseret kriminalitet og for at sikre statsinstitutionernes uafhængighed.

Nordmakedonien pristes for sin store iver for at komme tættere på EU-medlemskab i forbindelse med navneændring til Republikken Nordmakedonien, der løste en langvarig strid om brugen af navnet Makedonien med Grækenland. I forlængelse deraf blev landet anerkendt som en model for positiv politisk styring i regionen. Det skete, fordi den socialdemokratiske regering, der kom til magten i 2017, brød med den tidligere nationalkonservative regerings praksis af politisering af både interne etniske (makedonsk-albanske) forhold og forholdet til nabolandet Grækenland. Endeligt blev landet rost for fremskridt i håndhævelsen af retsstatsprincipper samt forbedringerne i forhold til pressefriheden et område, som det ellers tidligere har stået meget svagt på.  

… og et tilbage
Rapporternes generelle indtryk var således, at landene ikke kun var blevet forhandlingsparate, men også næsten havde indhentet de hidtidige frontløbere i EU-optagelsesprocessen, Serbien og Montenegro. Det gjorde albanerne og nordmakedonerne forhåbningsfulde, men til deres store skuffelse blev landene trods betydelige fremskridt ikke indstillet af Rådet for Den Europæiske Union til at påbegynde forhandlinger. Beslutningen blev udskudt på grund af intern uenighed imellem medlemslandene i forbindelse med udvidelsen. Det var især Frankrig, Holland og Danmark, der stillede sig imod.

Beslutningen byggede på en ret forsimplet debat, der ifølge formanden for den Beograd-baserede tænketank European Policy Centre, Srđan Majstorović, kun fokuserede på tiden efter opnåelse af medlemskabet. Betydning af forhandlingsprocessen blev således stærkt underspillet i debatten, på trods af den udbredte opfattelse iblandt civilsamfundsaktørerne og en del af befolkningen på Balkan, at når det kommer til retsstatsreformer og bekæmpelse af korruption, er optagelsesprocessen lige så vigtig som selve medlemskabet i unionen.

Det er nemlig under forhandlingsprocessen, at civilsamfundsorganisationerne bedst kan sætte konkrete problemer på dagsorden, fortalte Dina Bajramspahić fra den montenegrinske tænketank Institut Alternativa. Det skete, da hun for nyligt besøgte Danmark sammen med repræsentanter for fem andre tænketanke fra de seks respektive Balkan ansøgerlande. 

Gjergji Vurmo fra Institute for Democracy and Mediation i Tirana udtrykte ved samme lejlighed sin utilfredshed med manglende anerkendelse af fremskridt i landene og påpegede, at det til tider kan virke, som om Frankrig, Holland og Danmark straffer Albanien og Nordmakedonien for den fejl, EU begik ved at lade Rumænien komme for hurtigt i unionen i 2007. Denne kritik skulle dog ikke forstås som et ønske om at slække på optagelseskravene, fremhævede Sena Marić fra den Beograd-basserede European Policy Centre. Tværtimod: Set fra civilsamfundets perspektiv er den strikse forhandlingsproces yderst ønskeligt, idet den fungerer som et middel til at gennemtvinge de nødvendige retsstatsreformer og komme korruptionen til livs. 

Kroatien sætter kursen
Den 24. marts blev der givet grønt lys til at indelede optagelsesforhandlinger med Albanien og Nordmakedonien. Det er ikke tilfældigt, at det sker under det kroatiske EU-formandskab. Det er første gang, at Kroatien er formandsland for EU-Rådet en rolle, som ikke kun indebærer ansvaret for EU-Rådets udførelse af lovgivningsprocedurer og organisering af møder. Formandslandet har også en enestående mulighed for at sætte agendaer på dagsorden – herunder landets særlige regionale interesser – og derigennem vise sine forhandlings- og lederskabsevner. Kroatien planlagde fra start et særligt ”Vestbalkan-topmøde”. Her skulle strategien for de næste mange år i Balkanudvidelsen fastlægges.

Foreløbigt er det kun Albanien og Nordmakedonien, der er underlagt den nye metodologi. Serbien og Montenegro kan frivilligt tilslutte sig, men er ikke tvunget til det. Fordelen ved at gøre det er, at det bliver nemmere at måle fremskridtet i den nye optagelsesprocedure. Så hvis Serbien og Montenegro ikke vælger at tilslutte sig, vil Albanien og Nordmakedonien hurtigt kunne fremstå som værende længere i optagelsesprocessen.

Zlatko Jovanovic er hovedforfatter til debatbogen ‘Skal hele Balkan med i EU?”, som kan downloades her.