POLITIK | EU-udvidelse er blevet indenrigspolitik i Vesteuropa, og derfor er den gået i stå i Østeuropa. Kommissionen gav Albanien og Nordmakedonien grønt lys til at åbne forhandlinger, men Frankrig, Holland og Danmark nedlagde veto. Balkanredaktør Helga Molbæk-Steensig analyserer.

Den afgående kommissionsformand Jean-Claude Juncker, Rådspræsident Donald Tusk og Udvidelseskommissær Johannes Hahn kaldte det alle for en historisk fejltagelse da EU’s regeringsledere ikke kunne enes om at starte optagelsesforhandlingerne med Albanien og Nordmakedonien den 18. oktober 2019. Begge lande er kandidatlande og Kommissionen har tidligere givet grønt lys for at landene kan gå i gang med at åbne forhandlingskapitler.

Åbningen af forhandlingerne ville blot være første skridt i en lang proces med harmonisering og reformer før endeligt medlemskab kan komme på tale, for Kroatien tog processen ti år, og det kan derfor virke noget overraskende at Frankrig, Holland og Danmark har valgt at nedlægge veto. I hvert fald, hvis man forventer at landene behandler EU-udvidelse som en del af deres økonomiske og sikkerhedsbestemte udenrigspolitik. Det tyder dog på, at EU-udvidelse er blevet et mere kontroversielt indenrigspolitisk spørgsmål som regeringsledere frygter at tabe valg på.

Reform af EU-udvidelsespolitikken
Enhver europæisk stat har ret til at søge om optagelse i EU. Det stod allerede klart i Romtraktaten fra 1957 (Artikel 237, i dag artikel 49). Vejen til EU-medlemskab er dog undervejs blevet længere. Da Danmark forhandlede om medlemskab i 1970’erne var der hverken københavnerkriterier eller forhandlingskapitler, processen var blot en femårig overgangsperiode umiddelbart efter optagelsen. Alligevel var EU-udvidelsen en politisk beslutning og Frankrig vetoede Storbritanniens medlemskab to gange i 1963 og 1967 uden anden officiel begrundelse end at den daværende præsident, de Gaulle, ikke brød sig om tanken om at have briterne med i unionen.

Siden er EU-udvidelsesprocessen blevet forsøgt gjort mere meritokratisk. Københavnerkriterierne og forhandlingskapitlerne kom til i 1993 som forberedelse til EU-udvidelsen mod øst, for at sikre en harmonisering af nye landes værdier, love og institutioner inden de blev medlemmer.

Udvidelsesprocessen, som den ser ud i dag, er således langt mere kontrolleret fra EU’s side og har flere stadier med gradvist større harmonisering og integration. Landene går fra at være potentielle kandidatlande, til associerede lande, til kandidatlande, til forhandlende lande og endelig til fuldgyldige medlemslande. På hvert niveau skal de ansøgende lande vise, at de har gennemført reformer med henblik på at leve op til Københavnerkriterierne. Processen har dog ikke kun forhindringer; ansøgende lande kan modtage støtte til institutionel udvikling fra EU i form af både vejledning, uddannelse og økonomisk støtte.

I Balkanlandene har denne udvidelsespolitik betydet, at EU’s anbefalinger indenfor statsopbygning og demokratisering har været styrende ikke blot i forhold til politiske reformer, men også i opbygningen af civilsamfundet. Særligt de Nordmakedonske NGO’er har været dygtige til at hente EU-midler til folkeoplysning, EU-debat og demokrati-fremmende aktiviteter gennem Europe for Citizens programmet.

Frankrigs begrundelse for at vetoe Albanien og Nordmakedoniens forhandlinger nu, er et ønske om at reformere udvidelsespolitikken endnu en gang før nye medlemmer kan optages. Indtil nu har Emmanuel Macron dog ikke været særligt specifik i forhold til præcis hvordan en ny udvidelsespolitik skulle se ud.

Indenrigspolitiske grunde til veto
Frankrig vetoede både Albanien og Nordmakedoniens forhandlinger imens Nederlandene og Danmark argumenterede for at starte forhandlinger med Nordmakedonien men ikke med Albanien. Macron har givet forskellige forklaringer forskellige steder, fra at hele udvidelsesprocessen skal reformeres, over at Brexitforhandlingerne skal være helt overstået først, til at han ikke kan fortælle de franske borgere at han støtter forhandlinger om EU-udvidelse med disse lande, fordi de har været en vej ind i Europa for migranter.

Reelt skal forklaringen sandsynligvis findes i præsidentens vanskeligheder med først de gule veste og herefter højrefløjspartiet Front National’s gode resultat ved Europaparlamentsvalget tidligere i år. Macron er under pres fra den hjemlige højrefløj, og ved at modarbejde EU-udvidelsen kan han spille på denne konservative hest uden at det direkte påvirker de fleste af hans kernevælgere.

For Nederlandenes vedkommende har EU-udvidelse været et følsomt emne siden folkeafstemningen i 2016, hvor landet afviste at lave en associationsaftale med Ukraine. Narrativerne i den hollandske debat handler i særlig grad om migrerende arbejdskraft og om potentiel urimelig konkurrence på landbrugsområdet fra nye medlemslande.

Den danske delegations forhandlingsmandat fra Folketingets Europaudvalg var fleksibelt men generelt negativt. Danmark skulle ikke arbejde aktivt for at starte forhandlinger, men hvis der i øvrigt var lande, der stemte imod, så skulle regeringen følge dem. Da både Nederlandene og Frankrig stemte imod, gjorde Danmark det samme. Dette tilbageholdende mandat tyder umiddelbart på, at de danske politikere ikke har særligt stærke holdninger til EU-udvidelse, men i hvert fald ikke vil fremstå som tilhængere af Balkanlandenes medlemskab.

Statsminister Mette Frederiksens udtalelser til Jyllands-Posten om, at det er en fejlprioritering at EU bruger tid på ’mindre væsentlige diskussioner’ såsom optagelse af nye medlemslande falder helt i tråd med dette. Det er ikke umiddelbart overraskende at de danske politikere trækker i en negativ retning da en holdningsundersøgelse i forbindelse med Europaparlamentsvalget viste, at kun knapt tyve procent af danskerne aktivt støttede flere EU-udvidelser.

I den danske debat har kulturkrigsargumenter, som er helt frakoblet et økonomisk eller sikkerhedspolitisk fundament desuden fyldt en del. DF’s egen nyhedsportal ditoverblik.dk har naturligvis været ude og sige, at EU ikke skal optage Albanien fordi et flertal i landet er muslimer, og det samme har emeritusprofessor Henrik Jensen i en kommentar i Jyllands-Posten, hvor han mener at EU endda aldrig skulle have optaget ortodokse lande til at starte med. Sådanne Huntingtonske kulturkrigsargumenter har meget lidt at gøre med hvad der er god økonomisk eller sikkerhedsmæssig politik, men gør i stedet udenrigspolitiske spørgsmål til noget der handler om identitet og religion.

Konsekvenserne
Problemet med at de franske, hollandske og danske politikere lader kulturkrigsargumenter, generelt manglende interesse, protektionisme og berøringsangst bestemme deres europæiske politik, er at de manglende fremskridt i optagelsesforhandlingerne har konsekvenser for EU generelt og på Vestbalkan.

Nordmakedoniens premierminister Zoran Zaev, som fik optøet landets forhold til Bulgarien, ændret landets navn efter aftale med Grækenland, og fik landet optaget i NATO, har planlagt nyvalg for at sikre fortsat legitimitet for sin regering, som havde lovet fremgang på EU-fronten, hvis Nordmakedonerne stemte for landets nye navn. Kommissionen advarede desuden Rådet om, at både Kina, Rusland og Tyrkiet er store spillere på Balkan, som hurtigt kan træde til ifald EU-perspektivet for Balkanlandene bliver urealistisk. I første omgang har Albanien og Nordmakedonien dog blot indgået en aftale med Serbien om fri bevægelighed for varer og personer. Det er de tre leders håb at Montenegro, Bosnien-Hercegovina og Kosovo også vil tilslutte sig aftalen i november ved et møde i Ohrid i Nordmakedonien. Aftalen er en af de første mellem Balkanlandene siden 1990erne, der ikke har haft EU inde over i udformningen. Hvis EU holder fast i at lægge udvidelsesforhandlingerne på is, vil den næppe blive den sidste. I sidste ende kan det blive et stort tab for EU’s udenrigs- og sikkerhedspolitiske handlerum.