KOMMENTAR | EU har som udenrigspolitisk aktør i sit ”østlige nabolag”potentialet til at spille en positiv rolle i forebyggelsen og løsningen på separatistiske konflikter. Alligevel har EU ikke formået at formulere en målrettet og sammenhængende strategi i bestræbelsen på at løse de fastfrosne konflikter i den postsovjetiske sfære. Denne artikel kigger nærmere på EU’s fejlslagne bestræbelser på at løse konflikten i Abkhasien.
EU’s sikkerhedsstrategi fra 2003 fremhævede, at fastfrosne konflikter udgør en trussel for sikkerheden i den europæiske periferi, og at EU “bør tage en stærkere og mere aktiv interesse i problemerne i det sydlige Kaukasus”. Krisen i Ukraine og det forværrede forhold mellem EU og Rusland har givet ny relevans til de fastfrosne konflikter i Moldova (Transnistrien), Georgien (Abkhasien og Sydossetien), Armenien og Aserbajdsjan (Nagorno-Karabakh), som brød ud i kølvandet på Sovjetunionens kollaps, og som siden frøs til en tilstand af ingen fred – ingen krig.
Abkhasiens mål om selvstændighed og Ruslands regionale magt
Abkhasien ønsker at løsrive sig fra Georgien og opnå fuld selvstændighed, men skønt Abkhasiens de facto regerings anstrengelser er Abkhasiens befolkning langt fra så homogen som ønsket. Ifølge en folketælling udført af det ”statslige” nyhedsbureau i Abkhasien fra 2011 er blot 50,7 % af Abkhasiens befolkning etnisk abkhasere. Før krigen i 1992 mod Georgien, hvor de fleste af de 240.000 etniske georgiere blev drevet ud af Abkhasien, udgjorde den etnisk abkhasiske befolkning blot 18% af regionens befolkning. De georgiere, der er blevet tilbage i regionen, er ikke stemmeberettigede, og den abkhasiske elite består udelukkende af etniske abkhasere, som har ringe interesse i at re-integrere internt fordrevne georgiere og leve op til mere inkluderende demokratiske principper.
I modsætning til to af de andre fastfrosne konflikter, Sydossetien og Transnistrien, ser abkhaserne ikke sin fremtid som en del af den Russiske Føderation), men selv om Ruslands annektering af Krim har ført til diskussion om prisen for Ruslands hjælp blandt Abkhasiens befolkning, synes den abkhasiske elite dog stadig at foretrække russisk støtte. I november 2014 underskrev Abkhasiens de facto regering en strategisk partnerskabsaftale med Rusland om oprettelsen af en fælles russisk-abkhasisk militærstyrke og om harmoniseringen af Abkhasiens udenrigs- og forsvarspolitik med løfter om yderligere finansiel støtte fra Moskva. Flere eksperter har peget på, at disse initiativer kunne være tegn på Ruslands gradvise annektering af den lille Sortehavsregion. På denne måde kan Kreml styrke sin position inden for sin ”interessesfære” ved at forhindre uafhængige postsovjetiske stater – i dette tilfælde Georgien – i at opnå fuld kontrol over deres territorium og derved modarbejde deres økonomiske og demokratiske udvikling samt deres ønsker om tættere samarbejde med EU.
Det øgede samarbejde mellem Abkhasien og Rusland kan betragtes som en konsekvens af femdageskrigen mellem Rusland og Georgien i august 2008, som forværrede de to landes forhold, og som resulterede i Ruslands anerkendelse som stater af Georgiens to fastfrosne konfliktområder, Abkhasien og Sydossetien.
Rusland har ifølge Freedom House spenderet mindst 30 milliarder rubler på opførelsen og restaureringen af militær infrastruktur i Abkhasien siden krigen i 2008 (3,15 mia. kroner i 2016-kurs), og alene i 2016 har Rusland lovet direkte støtte til Abkhasiens budget beløbende til 8 milliarder rubler (840 mio kroner).
Ruslands anerkendelse har, ironisk nok, reduceret Abkhasien suverænitet ved at øge de facto regeringens politiske, økonomiske og militære afhængighed af Rusland. Som følge af Ruslands militære og finansielle støtte har Moskva direkte magt over Abkhasiens de facto regering. Abkhaserne er således blevet klemt inde mellem deres afhængighed af Ruslands støtte og deres afvisning af fornyet tilnærmelse mod Georgien.
EU mangler en målrettet strategi
Mens EU støtter Georgiens territoriale integritet og betragter Abkhasien som en del af Georgien, har Unionen ikke en officiel holdning til, hvordan rammerne for Abkhasiens eventuelle genintegration med Georgien kunne se ud. EU har heller ikke formuleret en strategi for at opnå sin ambition om at bidrage til konfliktløsningen i Abkhasien.
Et aspekt af EU’s involvering i konflikten om Abkhasien vedrører Unionens rolle som konfliktmægler med en særlig EU repræsentant i spidsen. De internationale Geneve-diskussioner om konflikten i Abkhasien blev lanceret efter den russisk-georgiske krig i 2008 som en platform for forhandling blandt de stridende parter: Georgien, Rusland, Abkhasien, Sydossetien såvel som USA med EU, OSCE og FN i spidsen. Geneve-diskussionerne har drejet sig om humanitære problematikker relateret til internt fordrevne personer. Et andet aspekt af EU’s indsats for at forhindre nye konfliktudbrud i Georgien er karakteriseret ved udstedelsen af en civil observatørmission (EUMM) i 2008 til at overse overholdelsen af våbenhvileaftalen. Desværre er missionens effektivitet blevet handlingslammet, da de facto regeringerne i Abkhasien og Sydossetien har nægtet EU adgang til territorierne under deres kontrol.
Et helt tredje aspekt af EU’s indsats er forbundet med EU’s evne til at fremme reformer i stater i den europæiske periferi gennem den Europæiske Naboskabspolitik (ENP), som EU Kommissionen skabte i 2004. ENP-aftalen med Georgien fra 2006 søger at bidrage til konfliktløsningsprocessen ved at fremme reformer i Georgien baseret på værdier som demokrati, et stærkt civilsamfund, styrkede statslige institutioner, retsstat, menneskerettigheder og minoritetsrettigheder. Georgien har indgået en række aftaler med EU, heriblandt en associeringsaftale og en frihandelsaftale, og forhandlingerne om visumfri adgang til Schengen for Georgiens borgere diskuteres i øjeblikket intenst.
Derimod er Abkhasien og Sydossetien blevet udelukket fra forhandlinger om aftalerne. Dette har ophævet mulighederne for samarbejde mellem EU og Georgiens separatistiske regioner, da dette ville kræve tilladelse fra den georgiske regering i Tbilisi. Den georgiske regering frygter, at de-isolation vil styrke Abkhasiens argument for international anerkendelse som en uafhængig stat. Dette er i sig selv inkonsekvent, da den georgiske regering samtidig frygter Ruslands langsomme annektering uden at give et alternativ.
“Ikke-anerkendelse og engagement”
I erkendelse af EU’s manglende indflydelse på situationen i Abkhasien og Sydossetien vedtog EU i 2008 en ny “Ikke-anerkendelse og engagement”-strategi over for Georgiens separatistiske konflikter. Gennem strategien vil EU forsøge at gøre plads til samarbejde med de facto staterne for at påvirke konfliktdynamikken uden at gå på kompromis med Georgiens territoriale integritet. Gennem økonomiske projekter, engagement med civilsamfundet, bistand og udvekslingsmuligheder ville EU kunne tilbyde et alternativ til den dominerende russiske indflydelse i regionen.
Ifølge EU’s logik ville ”ikke-anerkendelse og engagement”-strategien på kort sigt kunne bane vej for den demokratiske og økonomiske udvikling af Abkhasien og Sydossetien. På længere sigt ville strategien kunne skabe nye incitamenter for beboerne i de separatistiske enheder til øget samarbejde med EU og Georgien frem for Rusland. Teoretisk set lyder strategien som et væsentligt skridt i retning af konfliktprævention, men parametrene for implementering er blevet holdt fortrolige. Derved er strategien snarere blevet til en ny titel for (allerede) igangværende projekter på et civilsamfundsniveau, heriblandt finansiel støtte til abkhasiske NGO’er, som EU har støttet siden 1997.
Georgiens politik fremmedgør separatistregionerne
Som reaktion på krigen i 2008 og Ruslands officielle anerkendelse af Abkhasien og Sydossetien ratificerede Georgien i 2010 en ny strategi for ”besatte områder”. Strategien giver beboerne i Abkhasien de samme fordele, som gives til resten befolkningen i Georgien, herunder retten til gratis sundhedspleje, sociale fordele, nye muligheder for handel med Georgien, restaurering af transportforbindelser samt mulighederne for rejser til udlandet for konfliktområdernes indbyggere.
Selv om strategien blev oprettet som et forsøg på at genoptage dialog og tillid mellem befolkningerne i separatistområderne og resten af Georgien, indeholder strategien en række komponenter, som regeringerne i de facto staterne ikke kan acceptere: For det første anerkender strategien ikke Abkhasien og Sydossetien, men snarere Rusland, som del af konflikten, hvilket yderligere fremmedgør de facto staterne ved at flytte opmærksomheden fra historiske forurettelser til den bredere geopolitik. For det andet blev strategien, som forudser engagement og samarbejde med beboerne i separatistregionerne, indført på baggrund af en kriminalisering af de facto regeringernes forbindelser med omverdenen. Strategien fastslog, at al bistand, investeringer og forretningsmæssige aktiviteter med de facto staterne skal ske gennem Tbilisi. For det tredje gentages Tbilisis hensigt om at “fredeligt reintegrere disse territorier og deres befolkninger i Georgiens forfatningsmæssige rammer” gennem hele dokumentet. Mens abkhaserne har udtrykt interesse for mange af initiativerne i strategien, nægter de at acceptere dem, så længe de dækker over en motivation om re-integrationsproces med Georgien.
Støtten til Tbilisi underminerer EU’s rolle som neutral mægler
Mens Rusland i høj grad har formået at stimulere separatistiske dynamikker i Georgien, har Tbilisis strategi spillet en central rolle i den yderligere fremmedgørelse af Georgiens separatistiske regioner. Strategiens hensigt er i sig selv inkonsekvent: På den ene side er Tbilisi bekymret for, at de-isolation vil styrke argumentet for international anerkendelse af Abkhasiens uafhængighed. På den anden side frygter Tbilisi Ruslands gradvise annektering af separatistregionerne, men forhindrer EU i at øge sin tilstedeværelse i regionen.
Men EU har også lagt begrænsninger på sin egen incitamentsmodel og konfliktløsningsstrategi. For det første har EU’s åbne støtte til Georgiens strategi for “besatte områder” undermineret Unionens position som en neutral mægler. Derudover er EU gennem ENP-aftalen med Georgien blevet pålagt at bede om godkendelse fra Tbilisi for sin tilgang til konflikterne, hvilket reelt set har givet Georgien myndigheden til at bestemme over EU’s strategi for konfliktløsning. Dette har resulteret i EU’s manglende relationer til de facto staterne og har undermineret udarbejdelsen af en langsigtet EU-strategi for konfliktløsning. EU’s manglende tilstedeværelse har således givet Rusland et carte blanche i separatistregionerne, og selv om EU har anerkendt den ringe nyttevirkning af blot at gentage princippet om Georgiens territoriale integritet ved at udvikle en ”engagement uden anerkendelse”-strategi, er strategiens virkning udeblevet.
Hvis ”ikke-anerkendelse og engagement”-strategien skal virke og øge samarbejdet mellem EU og Abkhasien, skal Tbilisi ikke have magten til at kontrollere EU’s aktiviteter i Abkhasien. På et mere generelt plan bør EU ikke være nødt til at erhverve godkendelse fra regeringerne i Georgien, Moldova, Aserbajdsjan eller Armenien for at kunne fungere som en vellykket, troværdig og effektiv mægler i løsningen på fastfrosne konflikter. På længere sigt er det i ENP-landenes egen interesse, at EU opretholder stærk position i de facto staterne for at mindske Ruslands indflydelse.
Ann Sander Nielsen arbejder for organisationen ”Eurasia Foundation of Central Asia” i Tajikistan. Hun har desuden arbejdet med fastfrosne konflikter i det tidligere Sovjet hos ”Center for International Private Enterprise” i Washington, DC.
