Kroatien forsinker Serbiens EU-medlemsskab

BAGGRUND | Kroatien nægter at støtte åbningen af to nye kapitler i Serbiens tiltrædelsesproces til EU. Stridpunktet er Serbiens lov om universel jurisdiktion over krigsforbrydelser, men sagen går dybere. Helga Molbæk-Steensig analyserer.

I starten af april 2016 skulle det EU’s Ministerråds arbejdsgruppe for Serbiens forhandlinger om EU-tiltrædelse have åbnet kapitel 23 om retsvæsen og grundlæggende rettigheder samt 24 om retfærdighed, frihed og sikkerhed. Kapitlerne blev dog ikke åbnet i denne omgang, for Rådet kræver enstemmighed, og Kroatien ville ikke give sin støtte.

Kroatien har to krav til Serbien, før landet vil give grønt lys i Ministerrådet: Bedre behandling af den kroatiske minoritet i Serbien og ændring af den serbiske lovgivning om universel jurisdiktion i forhold til krigsforbrydelser på det tidligere Jugoslaviens territorie. Debatten er nu, hvorvidt Kroatien handler i overensstemmelse med EU’s regler for konditionalitet, eller udnytter sin position i EU til at opnå favorable resultater i en bilateral forhandling.

Bilaterale konflikter i tiltrædelsesprocessen
Kroatien blev medlem af EU i 2013, og har været igennem den samme tiltrædelsesproces, som Serbien er midt i nu. I Kroatiens tiltrædelsesproces blokerede Slovenien forhandlingerne på grund af en uenighed om grænsedragningen i Piranbugten i Adriaterhavet. De to lande endte med at henlægge disputten til en international voldgift oprettet særligt til formålet, og Slovenien stoppede sin blokade af forhandlingerne. Kroatien har siden trukket sig fra voldgiften, og konflikten er ikke løst, men den er nu bilateral, og ikke del af forhandlingerne om EU-medlemskab.

I forbindelse med lukningen af det sidste kapitel i Kroatiens tiltrædelsesproces, publicerede det kroatiske parlament i oktober 2011 en erklæring om fremme af europæiske værdier i Sydøsteuropa. I den erklærer Kroatien en fast overbevisning om, at bilaterale konflikter skal løses bilateralt og ikke må blokere tiltrædelsesprocessen for noget land. Erklæringen har ingen juridisk betydning, men politisk er det problematisk, at landet nu handler som det gør.

På den anden side, er kapitel 23 et væsentligt og centralt kapitel på Vestbalkan på grund af betydningen for de lokale krigsforbryderdomstole. EU’s strategi i forhold til forsoning på Vestbalkan er ikke en eksplicit del af konditionalitetspolitikken. Det betyder, at kapitel 23 er en af de bedste muligheder, Kroatien og EU har for at få Serbien i tale om domstolssystemets betydning for forsoning på Vestbalkan. Kroatiens indvendinger kommer også af Serbiens meget brede erklærede jurisdiktion i sager om krigsforbrydelser, som har en rækkevidde som mange lande nok ville være betænkelige ved at overlade til et naboland.

Mod Kroatiens handlinger kan fremsættes, at i EU’s tiltrædelsesproces er åbningen af et kapitel ikke ensbetydende med, at hverken medlemslandene eller EU’s institutioner er tilfredse med kandidatlandets lovgivning eller politik på området. Åbningen af et kapitel handler alene om, at harmoniseringsprocessen på området er gået i gang. Der kræves enstemmighed i Ministerrådet også for at lukke et kapitel, så fra et processuelt standpunkt ville det give mere mening for Kroatien at anvende sin veto ved lukningen af et kapitel, hvis landet ikke på det tidspunkt var tilfreds med Serbiens lovgivning og praksis på området.

Universel jurisdiktion som stridpunkt
Den internationale krigsforbryderdomstol for Jugoslavien (ICTY) skulle planmæssigt afslutte sit virke i 2011. Nedlukningen trækker ud, men ICTY henlægger allerede nu sager til nyoprettede nationale krigsforbryderdomstole i de tidligere jugoslaviske lande. I den forbindelse oprettede Serbien, støttet af ICTY og USA, et særligt kammer for sager om krigsforbrydelser ved Beograds byret. Kammeret modtager både sager fra ICTY og fører sager imod mindre højtprofilerede krigsforbrydere.

Kammeret blev oprettet i 2003 og er reguleret af lov om organisering og kompetence i sager om krigsforbrydelser. Artikel 3 i denne lov fastslår, at domstolen har jurisdiktion i alle sager om krigsforbrydelser på territoriet for det tidligere Jugoslavien uanset forbryderen og offerets nationaliteter. Kammeret har modtaget ros, fordi det har anklaget og dømt i sager, hvor ofrene ikke var serbere imens forbryderne var. Dette er en væsentlig bedrift, som kunne love godt for afviklingen af negative nationale narrativer og os-mod-dem retorik.

Kroatien modsætter sig imidlertid den universelle jurisdiktion med det argument, at landet ikke er tryg ved, at Serbien agerer Haag i hele det tidligere Jugoslavien. Det er også et kritikpunk af kammeret generelt, at Serbiens konservative højesteret i flere tilfælde har ophævet dets domme.

Frygt for serbiske territorialkrav
Det er en interessant detalje i denne sag, at Kroatien i sin modreaktion, loven om ugyldigheden af visse retsakter og retlige instanser i det tidligere Jugoslavien og i Serbien, som EU har kritiseret for at bringe diplomatiske relationer med Serbien i fare, kun nullificerer Serbiens jurisdiktion over krigshandlinger på Kroatisk territorie 1990-1995, hvor kroatiske statsborgere er anklaget for krigsforbrydelser.

I oprettelsen og afviklingen af den serbiske republik Krajina på kroatisk territorium, begik først den serbiskkontrollerede jugoslaviske hær (JNA) og serbiske styrker krigsforbrydelser mod kroater og lokale minoriteter under Ovčara- og andre massakrer, og senere begik kroatiske styrker krigsforbrydelser imod den serbiske befolkning under den kroatiske modreaktion „Operation Storm“. Begge forhold er slået fast ved domme ved ICTY. Kroatien har ikke modsat sig det serbiske krigsforbryderkammers juristiktion over forbrydelser på serbisk eller bosnisk territorie, hvor kroater er implicerede som forbrydere eller ofre.

Dette tyder på, at Kroatiens modstand imod kammeret ikke er et udtryk for mistillid til kammerets uvildighed, men i stedet kunne have et territorielt fundament. Hvis baggrunden for modstanden imod loven om universel jurisdiktion og dermed modstanden imod enhver indikation på accept af Serbiens judicielle system, for eksempel i form af åbningen af kapitlerne 23 og 24, kommer af en frygt for serbisk de facto kontrol i Østkroatien og medfølgende autonomi- eller territorialkrav fra tidligere fordrevne serbere, kan Kroatiens handlinger være et udtryk for første del af en sikkerhedsliggørelse af suverænitetsspørgsmålet.

Serbisk domstol er efter bogen
Judiciel kontrol er et af kriterierne for effektiv kontrol inden for internationale grænsedragningsregler. I den nuværende diplomatiske og magtpolitiske situation er der næppe nogen oprigtig risiko for, at Serbien vil gøre territorialkrav på Østkroatien, men det er ikke uforståeligt at Kroatien laver de første træk til en sikkerhedsliggørelse af territorialspørgsmålet for et område der for bare 20 år siden var under effektiv serbisk kontrol.

Fra et rent folkeretligt perspektiv, er Serbiens lov om jurisdiktion inden for krigsforbrydelser i hele det tidligere Jugoslavien ikke problematisk. Universal jurisdiktion er ikke uhørt som judicielt princip, selvom det heller ikke er det mest almindelige internationalt. Som udgangspunkt fastslår folkeretten, at et land kan lovgive for hele verden og dømme personer fra hele verden, imens den nationale suverænitet forhindrer håndhævelse indenfor og udlevering fra andre landes territorier uden specifikke aftaler i form af traktater. Krigsforbrydelser anses også i folkeretten for værende så destruktive, at universel jurisdiktion altid er gældende.

Fra et diplomatisk perspektiv er det dog sædvane, at staterne ved hjælp af udleveringsaftaler sørger for, at forbrydere retsforfølges og straffes i det land, der er hårdest ramt af forbrydelsen. Hertil kommer, at internationale domstole såsom ICTY i det store hele har gjort op med det gamle system med universel jurisdiktion.

Nationalpolitik og internationale forhold
Kapitel 23 og 24 skulle have været åbnet i starten af april imens der var valg til det serbiske parlament i slutningen af april. I april var den serbiske premierminister afvisende overfor at finde en diplomatisk løsning med en retorik om ikke at ville bøje sig eller blive afpresset. Den serbiske minister for europæisk integration, Joksimovic, har dog fastholdt, at der ikke har været tale om, at Kroatien har blokeret kapitlet, men alene at landet endnu ikke har tilkendegivet sin støtte.

Nu, efter det serbiske valg kunne man antage, at retorikken fra Serbiens side vil blive mindre bombastisk. Hertil er Kroatien af EU-kommissionen blevet bedt genoverveje sin position i forhold til åbningen af kapitlerne. Disse faktorer i forening giver mulighed for at finde en diplomatisk løsning, hvor Kroatien stemmer for åbningen af kapitlerne imens Serbien garanterer ikke-krænkelse af Kroatiens suverænitet, så domstolen kan fortsætte sit virke, som det har fået kompetence til af ICTY.