DAYTON | Til december er det 20 år siden, at Daytonaftalen blev underskrevet og formelt afsluttede krigene i det tidligere Jugoslavien. Flere internationale organisationer fik gennem aftalen en vigtig rolle med at bidrage til en stabil fred i Bosnien og Hercegovina. En af disse organisationer er OSCE. Mikkel Wichmann analyserer indsatsen.
Strategien bag OSCE’s arbejde i Bosnien og Hercegovina (BiH) har i høj grad været præget af tanken om, at demokrati og en liberal markedsøkonomi er vigtige fredsskabende faktorer. Desuden har meget af arbejdet haft til formål at fremme udviklingen af centrale statsinstitutioner.
Dette er på trods af, at Daytonaftalen skabte en i høj grad decentral stat, hvor størstedelen af beslutninger bliver truffet i de to enheder, Republika Srpska og Føderationen. I Føderationen, der primært er beboet af bosniakker og kroater, er mange beslutninger desuden yderligere decentraliseret til de 10 kantoner, som enheden er delt op i.
Det har imidlertid ikke været nemt for OSCE og resten af det internationale samfund at opfylde målene om skabelsen af en centraliseret, multietnisk og demokratisk stat.
Samarbejdsmetoder
I begyndelsen var OSCE’s arbejde primært fokuseret på at opfylde organisationens mandat i henhold til Daytonaftalen. Sidenhen har fokus i højere grad været på at assistere de bosniske myndigheder med at opfylde landets forpligtelser som medlemsland af OSCE.
Til tider har OSCE fungeret som samarbejdspartner, og har støttet de lokale myndigheder, når disse har været villige til at gennemføre foreslåede ændringer. Andre gange har organisationen i samarbejde med Den Høje Repræsentants Kontor (international institution dannet med Daytonaftalen i 1995, som har vidtgående beføjelser til at sikre overholdelsen af aftalen, red.) brugt mere intervenerende metoder. Denne strategi er man dog gået væk fra, da den i mange tilfælde har vist sig at give bagslag i form af øget mistillid til internationale aktører og øget støtte til etnisk nationalistiske politikere.
I samarbejde med EU bruges nu i højere grad betingelsesbaserede metoder, dvs. noget for noget, når der er punkter, hvor de bosniske myndigheder ikke ønsker at samarbejde. Indtil nu har dette dog generelt set ikke medført de ønskede resultater.
Valg og demokratisering
Gennem Daytonaftalen fik OSCE det primære ansvar for at organisere, gennemføre og supervisere afholdelsen af valg. I de første par år var størstedelen af OSCE’s arbejde dermed fokuseret på at sikre frie og fair valg. Internationale aktører anså i begyndelsen afholdelsen af valg som det første skridt mod demokrati og dermed stabil fred.
Denne sammenhæng mellem valg, demokrati og fred har dog vist sig ikke at være så simpel, og BiH er senere hen ofte blevet henvist til som et eksempel på, hvorfor valg ikke bør afholdes umiddelbart efter afslutningen på en borgerkrig.
OSCE blev således efter de første valg kritiseret voldsomt for sin rolle, især fra kredse der var bekymrede over menneskerettighedssituationen i landet før, under og efter valgene, hvilket angiveligt umuliggjorde frie og fair valg.
De hurtige valg, som blev afholdt præcis 9 måneder efter underskrivelsen af Daytonaftalen, hindrede således fredsprocessen, fordi valgene bidrog til at legitimere de politikere, der tidligere havde været med til at kaste brænde på bålet før og under krigene, og som desuden på mange måder havde forhindret, at valgene blev frie og fair.
Styrkelse af civilsamfundet
Valgene er dog efterhånden blevet mere frie og fair, og med tiden er ansvaret for valgafholdelse i højere og højere grad blevet overladt til de lokale myndigheder, som i dag har det fulde ansvar. Dette bliver af OSCE fremstillet som en succes, hvilket dog kan diskuteres, når der 20 år efter fredsaftalen stadig sidder etnisk nationalistiske politikere på magten.
OSCE har gennem sine valgaktiviteter i BiH bl.a. forsøgt at støtte partier, som ønsker et demokratisk og multietnisk BiH. Selvom denne støtte med årene er blevet udført smartere end de første år, hvor der var eksempler på, at missionen havde været med til at støtte publiceringer af dybt nationalistisk og separatistisk karakter, har den indtil nu ikke medført klare resultater i form af mere demokratiske og multietniske partier med reel indflydelse.
Med den gradvise overlevering af ansvaret for afholdelsen af valg har OSCE ændret sit fokus til andre demokratiseringsprocesser og har eksempelvis forsøgt at styrke civilsamfundet ved at støtte og assistere lokale NGO’er, som ønsker et demokratisk og multietnisk BiH. Denne strategi har dog ligeledes ikke bragt klare resultater.
Mistro til internationale aktører
Dette skyldes sandsynligvis, at de primære bekymringer for befolkningen i BiH er den dårlige økonomi og etnisk identitet samt frygt for de andre etniske grupper. Selvom der eksisterer en høj grad af politikerlede i BiH, er det derfor stadig svært at få den brede befolkning til at arbejde for de ændringer af det politiske system, som OSCE og andre internationale aktører ønsker.
Desuden er der ligeledes blandt befolkningen en stor mistro til de internationale aktører i landet. Dette skyldes bl.a. en udbredt frygt for, at det demokratiske, multietniske BiH, som disse aktører ønsker, vil resultere i, at ens respektive etniske gruppe vil miste indflydelse og risikere dominans af en af de andre grupper.
Denne frygt er eksempelvis kommet til udtryk, når OSCE har forsøgt at reformere og centralisere uddannelsessystemet, som ellers er yderst decentraliseret og dermed oftest inddelt efter etniske tilhørsforhold. Hvis OSCE eller andre organisationer har forsøgt at ændre systemet, har det gerne betydet øget støtte til etnisk nationalistiske politikere, som har talt til folks frygt for at blive undermineret som gruppe.
Menneskerettigheder
OSCE fik i Daytonaftalen, udover rollen mht. valg, desuden, som en blandt flere aktører, ansvar for at monitorere menneskerettighedssituationen i BiH. I de første år var fokus primært på valgrelaterede menneskerettigheder, dvs. at OSCE-missionen f.eks. rapporterede overtrædelser af ytringsfriheden og som nævnt fik en del kritik.
Organisationen ser sine aktiviteter som et middel til at opnå demokratiske institutioner og desuden som en vigtig forudsætning for forsoning og konfliktforebyggelse. En særlig stor opgave har været at støtte implementeringen af ejendomsretsplanen, som bl.a. skulle sikre, at flygtninge kunne vende tilbage til de ejendomme, som de ejede før krigen.
Senere hen blev dette mål ændret til blot at fokusere på, at befolkningen fik retten til deres ejendomme tilbage, uden at de nødvendigvis skulle flytte tilbage. Dette mål viste sig nemlig at være for ambitiøst i betragtning af den fortsat fjendtlige atmosfære mellem de enkelte etniske grupper og frygten for at blive undermineret.
Svært for minoriteter at vende hjem
Tilbagevenden ville i mange tilfælde f.eks. betyde for en muslimsk familie, at børnene skulle gå i en serbisk skole, hvor skolebøgerne og undervisningen bar præg af serbisk nationalistiske synspunkter. OSCE var opmærksom på problemet og gjorde sit til at forbedre situationen for hjemvendte minoriteter, men lykkedes ikke med at ændre tilstandene betydeligt.
Den fuldendte implementering af ejendomsretsplanen anses dog alligevel af OSCE og andre internationale organisationer som en af de største succeser i BiH efter krigen, selvom det sjældent medførte, at folk flyttede tilbage til områder, hvor de potentielt ville være minoritet.
Dette succeskriterium er dog også et, som sjældent vil kunne opfyldes under de omstændigheder, der gør sig gældende efter så dramatisk en konflikt som den i BiH. Ikke desto mindre var dette den oprindelige målsætning.
Regional stabilisering en moderat succes
Slutteligt skulle OSCE stå for at fremme regional stabilisering. Dette betød konkret, at organisationen skulle bistå forhandlinger omkring såkaldte tillids- og sikkerhedsskabende foranstaltninger samt en aftale omkring regional våbenkontrol. OSCE formåede at forhandle aftalerne på plads inden for den tidsramme, som var angivet i Daytonaftalen.
Desuden formåede OSCE, på trods af mindre uoverensstemmelser, at sikre, at parterne overholdt aftalerne tilfredsstillende. Aftalerne og OSCE’s øvrige arbejde har bl.a. bidraget til betydeligt lavere mængder af våben i regionen, mere sikker opbevaring af våbnene, samt større tillid mellem militære og politiske ledere i de første kritiske år efter krigen, f.eks. gennem våbeninspektioner.
OSCE bidrog ligeledes til, at BiH fik en samlet hær og efterretningstjeneste, hvilket har skabt endnu større tillid og tiltro til sikkerheden i BiH. Rollen inden for dette område er det eneste punkt, hvor der hersker forholdsvis bred enighed om, at OSCE har bidraget succesfuldt til fred i BiH.
Tvivl om kriterierne for succes
Hvis succeskriteriet for en fredsskabende mission bør være en forhindring af fornyet krig eller udbredt vold, så har OSCE i høj grad været succesfuld i BiH. Organisationens arbejde har bidraget til, at krig ikke er brudt ud på ny igennem de sidste 20 år. Freden er desuden ikke længere afhængig af en stor international militær tilstedeværelse.
På den anden side opstiller akademikere og internationale organisationer ofte andre mere krævende mål for sådanne fredsbevarende missioner. Muligvis er det et for højt krav, at BiH efter 20 år skulle være en funktionel demokratisk og multietnisk stat. Imidlertid er disse mål nogle, som OSCE, såvel som andre organisationer, selv har fremsat, uden en forventning om at man skulle være involveret i landet i så mange år.
Hvorvidt målene kan opnås via yderligere års engagement, eller om OSCE må forlade landet uden at opfylde de oprindelige målsætninger, vil fremtiden vise. Dog ser perspektiverne ikke lovende ud, hvis OSCE såvel som andre organisationer ikke formår at finde en fremgangsmåde, hvor initiativer til at fremme en demokratisk, multietnisk og central stat ikke bliver opfattet af befolkningen som en potentiel underminering af den enkelte gruppes identitet.
Mikkel Wichmann er cand.soc. i international sikkerhed og folkeret og har desuden uddannet sig i Østeuropastudier med fokus på bosnisk/kroatisk/serbisk.
