KOMMENTAR | EU har ansvaret for den permanente politiske krise i Bosnien-Hercegovina, mener Jais Thomas Møller i denne kommentar. EU har arbejdet imod centralisering af staten imod både de bosniske kroaters og serberes ønske.
Bosnien har nu igennem længere tid befundet sig i landets største krise siden Dayton-aftalen blev underskrevet i Paris den 14. december 1995, der afsluttede krigshandlingerne i Bosnien mellem bosniakker, kroater og serbere. Den bosniske krise er i dag mest af alt kendetegnet ved en vedholdende uforsonlighed og mistro mellem landets tre etniske grupper, hvor den nationalistiske retorik specielt siden 2006 er blevet mere og mere skinger.
Når man i det internationale samfund har skullet forklare den nuværende krise i Bosnien, har man især været hurtig til at pege fingre af det politiske lederskab i Republika Srpska (den serbiskdominerede entitet i Bosinen) under præsident Milorad Dodik som årsagen til, at det ikke er lykkedes at gennemføre en ny forfatningsreform for at bryde dødvandet og komme ud af krisen. Imidlertid er dette argument for letkøbt. Når argumentet ikke holder vand skyldes det at det internationale samfund på mange områder selv må påtage sig et stort ansvar for den nuværende situation.
Dayton-aftalen skaber et decentraliseret Bosnien
Set i den kontekst er det nødvendigt at se på Dayton-aftalens struktur, da krisen på mange parametre kan spores til Dayton-aftalen. Krigen i Bosnien var den mest blodige og brutale af de konflikter der udspillede sig på Balkan i 1990erne. Konflikten mellem bosniakker, kroater og serbere fik sin afslutning efter et øget diplomatisk og militært pres fra USA og NATO, som betød at de stridende parter kunne enes om rammerne for en fredsaftale.
Dayton-aftalen indebar, at man bevarede et suverænt Bosnien, men med to selvstyrende entiteter i form af Føderationen Bosnien-Hercegovina og Republika Srpska. Føderationen endte med at udgøre 51 % af Bosniens samlede areal, og kom til at tælle en stor bosniakkisk majoritet med en kroatisk minoritet, der hovedsagligt bosatte sig i entitetens sydlige område. Republika Srpska kom til at bestå af 49 % af Bosniens samlede areal og blev en homogen serbisk entitet.
Dayton betød samtidig også en helt ny forfatning. Den nye forfatning betød at man dannede et tredobbelt præsidentskab, der roterer mellem de tre etniske grupper, og den skabte der udover en udpræget grad af en decentralisering, der gav store beføjelser til entiteterne. Føderationen blev opdelt på tre niveauer – et i entiteten, et i kantonerne og et i kommunerne, – der indebar at den blev den mest decentraliserede af de to entiteter.
Modstridende interesser
Republika Srpska blev i modsætning til Føderationen kendetegnet ved en statslignende struktur, der gør den mere centraliseret. Begge entiteter kom til at eksistere under en svag central regering, der kun havde, og har, otte svagt definerede kompetenceområder under den nye forfatning. Samtidig sikrede en kompleks magtfordeling at indenfor disse områder, kunne ingen etnisk gruppe domineres af de to andre.
Bosniakkerne, der var den største etniske gruppe, var de mest utilfredse med Dayton-forfatningen, da de stræbte efter en stærk central regering, hvor de ville dominere en samlet stat. Kroaterne ignorerede derimod forfatningen og etablerede parallelle politiske institutioner, som var integreret i Kroatien. Serberne som havde kæmpet under krigen for en uafhængig bosnisk serbisk stat gjorde samtidig alt for at frustrere dannelsen af en bosnisk central regering. Kort sagt så var Dayton dysfunktionel fra begyndelsen. Den stoppede krigen, men kampen mellem bosniakker, kroater og serbere fortsatte og alt i alt viste Dayton sig at cementere Bosniens opdeling efter krigen.
EU svigter Bosnien
Efterfølgende fik EU langt større indflydelse i Bosnien på trods af at unionen havde spillet en svag og tilbagetrukket rolle under krigen og ikke havde været en afgørende spiller i forhold til at sikre den endelige fredsaftale. EU’s større rolle hang sammen med at USA fik andre prioriteter som blandt andet krigene i Irak og Afghanistan og med at EU påtog sig et større ansvar for at sikre fred og stabilitet i Europa.
I 2000 blev Bosnien en del af EU’s SAP program og landet begyndte dermed integrationsprocessen mod EU-medlemskab. Foruden at Bosnien skulle leve op til SAP’s generelle retningslinjer, der er gældende for det kontraktlige forhold mellem EU og landene på det vestlige Balkan, var det samtidig afgørende for Unionen at bosniske politikere styrkede regeringens centrale niveau som en forudsætning for integrationen med EU. EU’s politik om en centralisering var et markant brud med de statsstrukturer man havde udformet under Dayton, der var præget af en høj grad af decentralisering.
Et centraliseret Bosnien ville betyde, at statsbygning og statskonsolidering blev dominerende faktorer, og at EU krævede reformer som konditioner for det kontraktlige forhold med Bosnien, forbandt udsigterne til et fremtidigt EU medlemskab med forandringer i landets interne statsstruktur. Overordnet set var det klart at EU så dannelsen af en stærkere stat som helt centralt for Bosnien, hvis landet skulle blive et fremtidigt EU-medlem, og på den måde ville man være i stand til at opnå europæiske standarder.
Ikke overraskende har EU’s politik haft mest gennemslagskraft hos de bosniakkiske partier, der fra begyndelsen har støttet et centraliseret Bosnien. Derimod har de kroatiske partier været modstandere af en stærk central stat, da man har argumenteret for en decentraliseret stat. Den største modstand er imidlertid kommet fra Republika Srpska. Set fra Srpskas perspektiv ville den øgede centralisering betyde, at man udhulede de suveræne kompetencer i entitetens regering, og konstituerede en trussel mod Republika Srpskas eksistens. På den måde kan man derfor tale om, at EU’s politik om en større centralisering i Bosnien kolliderer med interesserne om et status quo fra de politiske partier, der sidder på magten i entiteterne. I den forbindelse har de politiske partier i Republika Srpska værnet om de kompetencer, de var givet under Dayton, og en indvilligelse af EU’s krav er i Republika Srpska set som en stor overdragelse af dets magt. Netop det aspekt har også betydet at man til tider har argumenteret for et uafhængigt Republika Srpska.
EU’s bosniske selvmål
Når man ser på EU’s politik i dag om en stærk stat som en forudsætning for Bosniens integrationsproces mod et EU medlemskab, er der imidlertid ingen tvivl om, at Unionens politik har været både beklagelig og uheldig. Det skyldes det faktum at EU’s politik har været i direkte modstrid med kroatiske interesser, der ønsker et decentraliseret Bosnien og i særdeleshed med serbiske interesser, der lægger vægt på et status quo med to stærke entiteter eller ultimativt et uafhængigt Republika Srpska. Både kroater og serbere frygter at en centraliseret stat vil bane vejen for et bosniakkisk domineret Bosnien. Dermed har det været umuligt at skabe konsensus i Bosnien blandt landets politiske partier, og integrationsprocessen er derfor stagneret.
Samtidig har EU’s politik også været med til at forværre den uforsonlighed og mistro blandt bosniakker, kroater og serbere, man så efter krigen, da Unionens linje om en stærk bosnisk stat kun har tilgodeset de bosniakkiske interesser. Især siden valget i 2006 har ledende politikere optrappet en aggressiv retorik, som kun har været med til at øge spændingerne i landet og som har undermineret selve integrationsprocessen. Man kan i dag tale om at der hersker en nationalistisk agenda, hvor der er blevet dannet politiske etniske blokke.
En sådan tendens så man allerede under valgkampagnen i 2006, da Republika Srpskas nuværende præsident Milorad Dodik og det tidligere bosniakkiske medlem af præsidentskabet Haris Silajdzic førte an i en ophedet debat. Her bragte Dodik flere gange Republika Srpskas løsrivelse på banen, mens Silajdzic krævede entitetens opløsning i forfatningsreformprocessen.
Dodik har siden dengang ikke kun truet med at holde et referendum om Republika Srpskas uafhængighed, men også med at afholde en afstemning om en tilbagetrækning af anerkendelsen af Bosniens statsdomstol samt en afstemning om den Høje Repræsentants autoritet. Derudover vil Dodik også nedlægge den indirekte beskatningsautoritet, tjenester på statsgrænsen og andre centrale institutioner. Dodik har også benægtet folkemordet i Srebrenica og kritiseret den bosniske stat, dets symboler og autoritet og sat spørgsmålstegn ved dens reelle eksistens. Samtidig har de to kroatiske partier HDZ og dets søsterparti HDZ 1990 udtrykt ønske om dannelsen af en tredje entitet i form af Herceg-Bosna, da de mener, at deres etniske identitet er truet i den bosniakkisk dominerede føderation.
Derudover er det højst problematisk for EU’s politik i Bosnien, at der ikke er nogen fælles regler i forhold til det institutionelle set-up indenfor EU’s medlemslande og landene er grundlæggende meget forskellige i deres organisation med både højest decentraliserede(Belgien) og højest centraliserede(Frankrig) lande. Når man skal forklare EU’s politik i Bosnien synes begrundelsen om en stærk stat at ligge i en moralsk retfærdiggørelse, da bosniakkerne anses som hovedofrene under krigen i Bosnien.
Imidlertid kan en moralsk retfærdiggørelse på ingen måde være med til at danne grundlag for et bæredygtigt Bosnien, hverken nu eller på sigt, og er som sådan ikke en holdbar løsning. Resultatet er i dag at de tre etniske grupper bevæger sig i hver sin retning, og har hver sin fortolkning af, hvordan et fremtidigt Bosnien skal se ud og alt i alt må kan derfor konstatere at EU’s politik i Bosnien må betegnes som et eklatant selvmål.
Bosnien – hvad nu?
Det store spørgsmål er nu hvordan man kan skabe et funktionelt Bosnien i fremtiden. Som et bud på hvordan Bosnien skal komme ud af den nuværende krise, har flere iagttagere argumenteret for at et fornyet amerikansk engagement. Imidlertid er et sådant scenarie ikke realistisk eftersom USA’s udenrigspolitiske prioriteter for øjeblikket ligger i Mellemøsten og der udover slås man med en række økonomiske problemer, der forhindrer en amerikansk indsats i Bosnien. Derfor står det efterhånden klart at det først og fremmest er EU der må løse problemerne i sin egen baghave.
Lige så klart er det også at EU må genoverveje sin strategi i Bosnien. EU må i den forbindelse fravige sin politik om et centraliseret Bosnien, hvor man har lagt alle æggene i én kurv, og kun har tilgodeset bosniakkiske interesser. EU må i stedet finde et kompromis mellem bosniakker, kroater og serbere. En løsningsmodel kunne i den forbindelse være dannelsen af en tredje entitet i form af Herceg-Bosna for at bevare Bosniens struktur. På den måde kan alle tre etniske grupper – bosniakker, kroater og serbere – få hver deres entitet og kroaterne vil således ikke længere føle sig i anden rang i føderationen, hvor bosniakkerne udgør en klar majoritet.
Det vil gøre det lettere at føre en fælles politik på entitetsniveau og finde fælles fodslag i forhold til en ny forfatningsreform og andre nødvendige reformer på tværs af entiteterne. Findes der derimod ikke ikke en acceptabel løsning på den bosniske krise, er der en reel risiko for at landet vil kollapse, og at Bosnien som vi kender det i dag, ikke har nogen fremtid.
Af Jais Thomas Møller
Mere EU- Bosnien-debat på Magasinet rØST:
Sådan bør EU håndtere Bosnien-Hercegovina: https://www.magasinetroest.dk/index.php?id=4&no_cache=1&tx_ttnews[tt_news]=596
Kan EU overhovedet løse krisen i Bosnien-Hercegovina: https://www.magasinetroest.dk/index.php?id=4&no_cache=1&tx_ttnews[tt_news]=606
Vi kan ikke reformere Bosnien hver for sig: https://www.magasinetroest.dk/index.php?id=4&no_cache=1&tx_ttnews[tt_news]=644
