Når serberne går til valg den 6. maj, kan de se tilbage på fire års tæt parløb mellem deres nuværende regering og EU. Mens samarbejdet har været forholdsvist gnidningsfrit med Kommissionen, har Serbien mødt modstand fra individuelle medlemsstater, der med forskellige motiver har lagt hindringer i vejen for landets EU-tilnærmelser. Ikke desto mindre tildelte det Europæiske Råd landet kandidatstatus d. 1. marts i år. Siden da har samarbejdet ligget stille, men når valget er overstået, kan EU meget vel få en ny nationalkonservativ regering som ny samarbejdspartner.
Under Serbiens nuværende regering har der været mere fart på landets EU-tilnærmelser end nogensinde før. Samarbejdet med unionen har heller aldrig forekommet mere harmonisk og afstemt end under de sidste fire års pro-europæiske styre. Det dominerende socialliberale regeringsparti DS, under ledelse af præsident Boris Tadic, vandt valget i 2008 på en klar og entydig EU-dagsorden, som partiet siden har fulgt nøje. I et hidtil uset tæt samarbejde med den europæiske Kommission har regeringen opnået en række imponerende milepæle i Serbiens integrationsproces.
Vejen til resultaterne har dog været fuld af udfordringer, primært i form af modstand fra visse EU-medlemsstater, men også i form af intern opposition i Serbien. Stadigt færre serbere bakker om den europæiske dagsorden. Mens 61 % af befolkningen gik ind for medlemskab ved udgangen af 2008, er det tal faldet til 51 % ved udgangen af 2011. Mens vælgernes dom over regeringens kurs har kunnet udskydes til valgdagen, har EU’s medlemsstater dog kunnet gøre livet surt for regeringen løbende.
Den største forhindring for regeringens EU-tilnærmelser var i lang tid samarbejdet – eller manglen på samme – med Krigsforbrydertribunalet i Haag. EU har altid krævet Serbiens fuldgyldige samarbejde med tribunalet som forudsætning for landets tilnærmelser til unionen. Da regeringen tiltrådte i 2008, havde de tre sidste, og største, krigsforbryderanklagede dog været på fri fod i mere end et årti. For at lægge pres på serberne valgte EU derfor at blokere ratificeringen af den Stabiliserings- og Associeringsaftale (SAA), der var indgået med landet umiddelbart inden valget.
Strategien var effektiv. Allerede i juli samme år blev Radovan Karadic med ét banket op af sit mangeårige skjul og sendt med en enkeltbillet til Haag. Alle forventede herefter, at vejen var banet for ratificeringen af SAA’en. Det vil sige alle undtagen hollænderne, som nedlagde veto og blokerede ratificeringen helt frem til december 2009. Trods stor skuffelse reagerede den serbiske regering pragmatisk og klogt: Fra 1. januar 2009 valgte landet unilateralt at implementere sine forpligtelser under den handelsaftale, der er en del af SAA’en. Serberne viste på den måde deres gode vilje over for andre aspekter af EU-samarbejdet end de, der knytter sig til opgøret med fortidens forbrydelser.
Samarbejde og resultater
På trods af denne drøje start har samarbejdet mellem den serbiske regering og EU kørt nærmest som på skinner lige siden. Alene i december 2009 fejrede Serbien den ene succes efter den anden. Først kom landet på EU’s såkaldt hvide Schengenliste, hvilket betyder, at serbiske borgere kan rejse visumfrit i hele Schengen-området. Denne frihed har en enorm betydning for de unge serbere, der kun har oplevet deres land være isoleret fra omverdenen. Men også de ældre, der som borgere i det hedengangne Jugoslavien var det folk i verden, der frit kunne rejse i flest lande (grundet Titos neutrale politik under den Kolde Krig), kan nu føle, at de har genvundet noget af omverdenens anseelse.
Som om det ikke var nok, besluttede Holland næsten samtidigt at løfte blokeringen af SAA’en. Chefanklageren ved tribunalet i Haag, Serge Brammertz, havde i en rapport konkluderet, at Serbiens samarbejde med domstolen var tilfredsstillende. Som kronen på værket rejste præsident Tadic den 22. december til Stockholm for at aflevere Serbiens officielle ansøgning om EU-medlemskab til det svenske formandskab.
Med SAA’en genstartet og ansøgningsprocessen på skinner benyttede den serbiske regering deres momentum til at gøre kort proces mod de to sidste krigsforbryderanklagede, Ratko Mladic og Goran Hadzic. I sommeren 2011 blev de to fanget og udleveret til Haag. Der var lidt uro og demonstrationer i Beograd, og nationalisterne råbte højt om regeringens forræderi. Men balladen drev hurtigt over.
Det er et åbent spørgsmål, hvorvidt arrestationerne kunne være foretaget langt tidligere, og også før den nuværende regering kom til magten, hvis den politiske vilje havde været der. Hvorom alting er, har Serbien lukket et betændt kapitel i landets historie. Man kan kun ønske, at det ville være sket, hvad enten EU – og især Holland – havde lagt massivt pres på Serbien eller ej. Timingen og omstændighederne tyder dog på, at EU’s konditionalitet kombineret med en pro-europæisk og kompromisvillig regering har været endog særdeles afgørende for udfaldet.
At anerkende eller ikke at anerkende Kosovo
Med krigsforbryderspørgsmålet lukket, er Kosovo-spørgsmålet det helt store tilbageværende problem for Serbiens EU-integration. Regeringen gik i 2008 til valg på, at EU-tilnærmelserne skulle ske uafhængigt af spørgsmålet om Kosovos status. Med andre ord, regeringen ville ikke betinge sit fremtidige EU-medlemskab af, at EU skulle anerkende Kosovo som en del af Serbien. Med massiv intern uenighed om Kosovo blandt EU’s medlemsstater (5 ud af EU’s 27 medlemslande har ikke anerkendt Kosovos uafhængighed, red.), ville dette da også have været et fuldstændig utopisk krav. Som følge af medlemsstaternes uenighed er det omvendt heller ikke et formelt krav fra EU, at Serbien skal anerkende Kosovos selvstændighed for at opnå medlemskab. I hvert fald ikke endnu.
I Kommissionens anbefaling af Serbisk kandidatstatus (den status et ansøgerland skal have for at kunne starte optagelsesforhandlinger) fra oktober 2011 blev betingelserne for åbning af optagelsesforhandlinger således formuleret som en forventning om, at Serbien skal foretage yderligere skridt i retning af at normalisere forholdet til Kosovo (”further steps to normalise relations with Kosovo”). Dette er tydeligvis ikke et krav om anerkendelse af Kosovos selvstændighed, men omvendt kan ’normalisere’ betyde så meget.
I sammenligning med spørgsmålet om Serbiens samarbejde med Krigsforbrydertribunalet, er Kosovo-problematikken langt mere kompleks, netop fordi EU er ude af stand til at lægge klart og entydigt pres på Serbien. Selvom Holland spillede rollen som indpisker, da det gjaldt krigsforbryderspørgsmålet, var alle lande officielt enige om linjen, nemlig at Serbien måtte og skulle samarbejde fuldt ud med tribunalet. Men hvad angår Kosovo, er EU splittet og kan ikke lægge det utvetydige pres på den serbiske regering, der over tid kunne legitimere anerkendelsen af Kosovo.
Så længe der er lande i EU, der ikke anerkender Kosovo, vil det være politisk selvmord for selv den mest pro-europæiske serbiske regering at gøre det. Det eneste både EU, Serbien og Kosovo kan blive enige om, er, at uafklarede grænser er et stort problem for et potentielt EU-medlemsland.
Beograd-Pristina dialogen
Situation mellem Serbien og Kosovo var og er i høj grad en gordisk knude. Men det var nødvendigt at få taget hul på problemet, hvis regeringen skulle gøre sig forhåbninger om, at opnå kandidatstatus, inden valgperioden udløb. Løsningen blev – helt i det europæiske samarbejdes ånd – en dialog. EU og Serbien indgav i fællesskab en resolution til FN’s generalforsamling om at igangsætte tekniske og status-neutrale forhandlinger mellem Beograd og Pristina. Resolutionen blev godkendt, og forhandlingerne gik i gang i Bruxelles i marts 2011 med Robert Cooper fra EU’s Fælles Udenrigstjeneste som mægler.
Alene det, at de to parter sad ved samme bord og talte til hinanden, var en sejr for EU og ’den europæiske måde’ at håndtere konflikter. For de to forhandlingsparter var og er det dog en stadig balancegang at opnå resultater og samtidig overbevise vælgerne i hjemlandet om, at man ikke går på kompromis med kerneprincipperne. Især når den såkaldt tekniske dialog konstant omhandler emner, der mere end bare strejfer spørgsmålet om Kosovos status. For eksempel grænseovergangen mellem Nordkosovo og Serbien, toldstempler samt benævnelsen af Kosovo i internationale fora – for blot at nævne nogle få af de mange emner på dagsordenen. Alle er emner, der under overfladen berører spørgsmålet om suverænitet.
Serberne er udmærket klar over, at dialogen ikke er neutral, og det kræver ualmindeligt gode retoriske evner at sælge de mange indrømmelser til hjemmepublikummet. Samtidig er mange serbere dog også pinligt bevidste om, at situationen er uholdbar, og at noget må ske. Hvis den serbiske regering formår at overbevise vælgerne om, at den tager ansvar og aktivt prøver at forbedre levevilkårene for det serbiske mindretal i Kosovo – uden at anerkende Kosovos selvstændighed – er det derfor langt fra givet, at dialogen med Pristina i sig selv kommer til at koste regeringen magten. Men det er en uhyre svær opgave for alle involverede parter.
Kandidatstatus hang i tynd tråd
Den siddende regerings embedsperiode har været nøje tilrettelagt til at kulminere med Serbiens opnåelse af kandidatstatus. Regeringen har i hele perioden leveret varen på de fleste fronter, og EU har løbende kvitteret med de belønninger, der gerne skulle sikre den folkelige opbakning til projektet – og dermed også til regeringen. Da Kommissionen offentliggjorde sin anbefaling af serbisk kandidatstatus i oktober 2011, stillede den sig således helt og aldeles bag regeringen.
Den endelige beslutning skulle tages af medlemsstaterne på det Europæiske Råd i starten af december. Men på falderebet, efter knap fire år med nærmest uafbrudt succes, mødte både regeringen og Kommissionen hidtil uset modstand fra både det serbiske mindretal i Kosovo og fra EU’s medlemsstater. Allerede i juli 2011 blussede uroligheder op i de serbiske enklaver i Nordkosovo. Serberne protesterede mod Kosovos forsøg på at placere kosovo-albanske toldere ved grænsen og anklagede EULEX (EU’s retsstatsmission i Kosovo, red.) for at hjælpe dem. Der blev bygget barrikader, der forhindrede EULEX’s fri bevægelighed i området, og det kom til voldelige sammenstød med KFOR-soldater.
Urolighederne forsatte gennem hele efteråret, og da tyske KFOR soldater blev såret i sammenstød med serbere i Nordkosovo, blev det Tyskland for meget. Ved det Europæiske Råd i december nedlagde det magtfulde land veto mod at følge Kommissionens anbefaling, og beslutningen om at give Serbien kandidatstatus blev udskudt til Rådet i marts. Samtidig blev nogle af de krav, som Kommissionen havde foreslået som betingelser for åbning af optagelsesforhandlinger, nu konverteret til betingelser for kandidatstatus. Tyskland strammede således skruen og påtog sig, som Holland havde gjort i krigsforbryderspørgsmålet, rollen som ’bad cop’.
Det er nemt at se uretfærdigheden i at holde hele Serbien ansvarlig for en håndfuld oprørske serberes handlinger Nordkosovo og dermed negligere alle de resultater, regeringen har leveret i de forgangne år. Serberne i Nordkosovo har selvsagt deres egen agenda, og det er en kendt sag, at flertallet ikke sympatiserer med regeringen i Beograd, men med den national-konservative opposition. Det er dog også et faktum, at serberne i løbet af vinteren faktisk præsterede at leve op til kravene fra det Europæiske Råd i december. Disse resultater var sandsynligvis ikke blevet leveret så hurtigt, hvis ikke tyskerne havde sat tommelskruen på.
Mest spektakulært og nervepirrende var aftalen om Kosovos repræsentation i internationale fora, der blev indgået i de sidste dage op til det Europæiske Råd i marts. Aftalen blev den uskønne, at Kosovo skal repræsenteres med en asterisk [*, red.] efterfulgt af teksten: “This label [ie “Kosovo”] does not prejudge the status of Kosovo and is in accordance with Resolution 1244 and the opinion of the ICJ on Kosovo’s declaration of independence.” Med disse kryptiske ord var vejen endelig banet for Serbiens kandidatstatus.
EU kan få en ny nationalkonservativ partner
Når man ser tilbage på Serbiens parløb med EU de sidste fire år, kan man ikke komme udenom, at det har givet bemærkelsesværdige resultater, primært hvad angår de helt tunge politiske spørgsmål om krigsforbrydelser og forholdet til Kosovo. EU og Serbien har indgået i et nøje afbalanceret spil om noget-for-noget. Selvom det er serberne, der har mest at vinde, betyder succeshistorierne også noget for EU, ikke mindst for Kommissionen, hvis rolle det er, at sikre fremdriften i udvidelsesprocessen. Men også medlemsstaterne ved, at unionen har brug for den legitimitet, der ligger i at være en eftertragtet klub, især i disse euro-krisetider, hvor det ikke længere er så åbenlyst hvori det eftertragtede består.
Når serberne har været til valg den 6. maj, kan parløbet dog tage en interessant drejning. Den nuværende regering er langt fra sikker på at vinde valget, og EU skal måske til at indstille sig på at få en ny samarbejdspartner, der ikke er helt ligeså medgørlig og pro-europæisk som den nuværende. Det nye nationalkonservative oppositionsparti, SNS – som kun er gået frem i meningsmålingerne, siden det blev stiftet som en afstikker fra det ultra-nationalistiske SRS – kan meget vel ende med regeringsmagten efter valget. Partiet går officielt ind for EU-medlemskab, men det gør flertallet af deres vælgere paradoksalt nok ikke. Og det skulle være mærkeligt, om ikke SNS tager højde for deres vælgere i overvejelserne om EU-linjen.
Officielt har EU naturligvis ingen foretrukken kandidat ved det serbiske valg, og kommissæren for udvidelse, Stefan Fule, har da også i det forgangne år holdt møder med SNS’ leder Tomislav Nikolic. Men det skulle undre, om ikke Kommissionen venter i spænding – og en smule nervøsitet – på valgresultatet. Hvem end, der sidder ved magten i Serbien efter den 6. maj, vil EU fortsætte udvidelsesprocessen med den velkendte kombination af krav og belønninger. Spørgsmålet er så, om EU kan nå til enighed med en eventuel ny regering om den rette balance mellem de to, så parløbet kan fortsætte i det høje tempo, der er blevet sat de sidste fire år.
Louise Buxbom, cand.scient.pol, har beskæftiget sig med serbisk politik gennem praktikophold på Danmarks ambassade i Beograd og i Europa-Kommission, samt skrevet speciale om effekten af EU’s førtiltrædelsesbistand i Serbien.
Læs også Louise Buxboms politiske analyse af situationen Serbien:
Valg i Serbien: De nye nationalister kan tage magten.
