I samarbejde med tidsskriftet IP Monopolet bringer vi denne analyse af det internationale samfunds muligheder i Bosnien-Hercegovina. Ismar Dedovic forklarer den låste politiske situation og kommer med et bud på en løsning.

Lad os begynde denne tekst med et par enkle spørgsmål: Hvorfor er det internationale samfund stadig engageret i Bosnien-Hercegovina (BiH) 15 år efter afslutningen på krigshandlingerne i landet? Det er, fordi BiH trods massiv indsats er en dysfunktionel stat. Og hvorfor er den det? Fordi den nuværende statsopbygning og forfatning fremmer og tilgodeser korrupte og nationalistiske politikere og grupperinger, hvis personlige interesser ikke er de samme som den bosniske stats eller det bosniske folks interesser. Det er en statsstruktur, der gør national opdeling politisk og økonomisk profitabelt, og som derfor gør ændringer af strukturen meget usandsynlige. Og hvordan kan dette ændres? Ja, dette synes at være det vanskelige spørgsmål for det internationale samfund at besvare, selvom jeg vil argumentere for, at det faktisk ikke er så kompliceret, som det gøres til.

Denne tekst vil give et kort overblik over den politiske krise i BiH og især dennes strukturelle rødder. Derefter vil jeg forsøge at give nogle bud på, hvilke konkrete tiltag det internationale samfund kunne sætte i værk for at få BiH op at køre igen, samt nogle grunde til hvorfor de burde bruge energi på en efterhånden glemt sag. Det er klart, at en del også skal gøres fra bosnisk hold, men min overbevisning er, at det internationale samfund må sætte en ramme indenfor hvilken parterne kan blive enige, hvorfor denne tekst vil have stor fokus på emnets internationale aspekt.

Fra krig til fremgang til ?
Daytonfredsaftalen (DPA), der afsluttede krigen i BiH i 1995, var ikke blot en aftale der sikrede fred. Den leverede også en forfatning og en administrativ struktur for staten. I Dayton valgte man, til manges senere fortrydelse, at inddele BiH i to administrative zoner (entiteter), der nogenlunde svarer til frontlinjen i oktober 1995: Den bosniakkisk(muslimsk)-kroatiske føderation – primært kaldet Føderationen – og den Serbiske Republik (RS). Der skulle desuden være en svag centralregering, der skulle tage sig af udenrigspolitik, kontrol over hæren mv.

Det viste sig dog snart, at det man faktisk havde fået, var en ikke-fungerende stat, hvor entitetsledere kunne blokere for vigtige reformer på statsniveau og samtidig øge deres magt i entiteterne. Desuden har det vist sig, at krav om ligelig national repræsentation i statsinstitutioner blot synes at etnificere hele samfundet og gøre det meget attraktivt at være nationalistisk politiker. De nationalistiske partier har også været dygtige til at sætte sig på tv-stationer, aviser, fabrikker og andre arbejdspladser, samt andre dele af det bosniske samfundsliv, hvilket gør det nemt at finansiere valgkampagner og uddele gaver til trofaste vælgere. Hermed har man formået at stille endnu en udfordring op for mulige konkurrenter, der ikke har samme adgang til samme ressourcer.

Verdenssamfundets rolle
DPA indførte dog endnu et element i bosnisk regeringsførelse, nemlig en såkaldt Høj Repræsentant (HR), der i starten blot skulle holde øje med, at alle parter efterlevede Dayton-regulativerne. Men i 1997, efter en del udfordringer af fredsaftalen, besluttede stormagterne at udstyre den Høje Repræsentant med de såkaldte Bonn-beføjelser. Disse beføjelser gør det muligt for Repræsentanten at sanktionere genstridige politikere ved bl.a. at fratage dem retten til at stille op til valg, indefryse deres ejendom, gennemtvinge lovgivning mm.

En del af de vestlige magter, især USA, så efter 1997 HR’ens beføjelser som en mulighed for at få gennemført reformer, der var nødvendige for at stabilisere staten og rette op på nogle af de problemer, som ikke blev løst med DPA. Der er da også flere, der har peget på, at de ting i BiH, der i dag ”virker” og er med til at holde sammen på staten, i høj grad er et produkt af diverse Høje Repræsentanters virke. Enten ved at disse selv gennemtvang lovgivning – f.eks. om hvordan det nye bosniske flag skulle se ud – eller, som det oftere skete, ved at true alt for genstridige politikere med sanktioner, hvis ikke de artede sig.

I 2005, efter næsten et årti med forholdsvist succesfuldt og ganske dyrt internationalt engagement i bosniske forhold, var den generelle vurdering i det internationale samfund, at Bosnien var på vej fremad. Der var delte meninger om, hvorvidt det gik hurtigt nok, samt hvilke udfordringer der skulle tackles først, men flere analytikere mente, at det blot var et spørgsmål om tid før Bosnien var et normaliseret land, der kunne blive medlem af EU og NATO.

Derfor begyndte man ligeså stille at afmontere de sikkerhedsmekanismer, der holdt post-Dayton-BiH sammen. Dette skulle i løbet af blot et år vise sig at være en fejltagelse, for op til oktobervalget 2006 begyndte flere politikere i BiH at forstå, at der ikke længere ville være nævneværdige sanktioner ved uproduktiv og nationalistisk politik. Igen kunne der høres røster om, at RS skulle løsrive sig fra BiH. Andre steder talte man om en ”tredeling” af staten, så den passede med de nationale grupperinger for slet ikke at nævne en stagnering af politiske reformprocesser, der ville gøre landet mere funktionsdygtigt. Ved valget i 2010 var situationen nærmest anarkisk. Frygt for en opblussen af stridigheder eller social uro blev nu et tema i valgkampen for første gang siden 1996.

Til trods for dette, synes EU, der i 2004 overtog førertrøjen i BiH fra USA, at køre på automatpilot, uden det nødvendige fokus til at kunne tage sig af en stadig mere tilspidset situation. Politikerne i BiH – især RS’ præsident, Milorad Dodik – har da også opdaget, at hvis man blot er genstridig nok og truer med at skabe ballade, så har EU en tendens til at bøje af og erklære, at ”man er nået langt” for derefter lade stå til igen. Hermed indsnævres pladsen for, hvad der kan opnås politisk og BiH bliver endnu mere dysfunktionel.

Der skal stærkere midler til
EU har dog for nylig udnævnt en Særlig Repræsentant for EU (EUSR) til at overtage en del af funktionerne fra den Høje Repræsentant og til at få fokuseret bosniske politikeres arbejde på nødvendige EU-reformer. Posten er tilfaldet den danske diplomat, Peter Sørensen, som har haft en del succes i Makedonien og som man derfor har store forhåbninger til, også i BiH.

Til trods for Sørensens evner er det meget usikkert, om han overhovedet får nogen betydning uden en anden tilgang til BiH fra EU’s side. Hvis f.eks. den gulerod, EU-udsigter og penge, Peter Sørensen bringer til bordet ikke virker, hvilket er meget sandsynligt, hvordan vil han så gribe sagen an, siden han ikke har noget, der minder om Bonn-beføjelserne til at sanktionere de genstridige politikere?

Dette opsummerer meget fint EU’s dilemma: Man er vant til, at de politikere, som man forhandler med, har en interesse i at få normaliseret deres stat, så denne kan komme med i EU. EU-medlemskab er således guleroden og nægtelse af denne er stokken. I BiH er situationen imidlertid den, at en del af politikerne ikke synes, at EU-medlemskab er det bedste i verden, for de får meget mere ud af en dysfunktionel stat, hvor korruption og nationalistisk politik sikrer dem en rigdom og magt, som ville være utænkelig i en velfungerende stat. Dette ville i og for sig ikke være noget problem, hvis ikke befolkningen som sådan ønskede at komme med i EU, hvis ikke de selvsamme politikere, der obstruerer reformer, var gået til valg på at få landet tættere på Unionen og hvis ikke alle i det internationale samfund var enige om, at den bedste måde at undgå fremtidige konflikter er at få alle lande fra Balkan ind i EU og NATO.

Man har dog deponeret sine handlemuligheder hos politikere, hvis største ønske er at undgå denne proces. Det ville dog være en fejl at anse disse for særligt korrupte eller uduelige. Tværtimod er bosniske politikere realister, der forstår at holde sig på magten indenfor de rammer, som Dayton har sat op. Hvis de skal gøre noget andet, må de føle, at de kan få noget ud af det, ellers sker der intet.

USA tilbage på banen
Her til sidst vil jeg give et bud på, hvilke konkrete tiltag der ville være nødvendige for at få kickstartet processen igen og få brudt de nationalistiske eliters magt over landet:

  1. Få USA til at deltage mere aktivt i denne proces: USA har haft en afgørende rolle for udviklingen på Balkan i de seneste to årtier. USA’s diplomatiske og militære muskler er væsentligt større end EU’s, hvorfor landet er uundværlig i ethvert forsøg på at reformere BiH. Ethvert skolebarn i Bosnien, uanset nationalitet, ved, at det er Uncle Sam der kan tvinge bosniske politikere til forhandlingsbordet.
  2. Få BiH ind i NATO så hurtigt som muligt: Med USA for bordenden kan man igen bruge den Høje Repræsentant til at gennemtrumfe de få reformer, som stadig mangler i BiH, førend landet kan blive optaget i NATO. Et medlemskab af forsvarsalliancen ville være en slags ’Game Over’ for alle nationalistiske aspirationer om at dele BiH. Hermed ville man kunne tage luften ud af de serbiske, og kroatiske, politikere, der fører valgkamp på denne politik, hvilket igen ville svække bosniakkiske nationalister, der lover at ”beskytte staten” mod sammenbrud. En generel svækkelse af de nationalistiske partier kan føre til, at mere moderate og forhandlingsvillige partier kan komme til og påbegynde samtaler med Peter Sørensen om EU-optagelser.
  3. Droppe al snak om ”Exit-strategi”: En vigtig del af den strategi, som de genstridige politikere benytter sig af, er forestillingen om, at Vesten på et tidspunkt bliver træt af BiH og giver op uden at få styr på landet. Man må derfor fra det internationale samfunds side sende et klart og utvetydigt signal om, at man har tænkt sig at blive indtil en ny forfatning er trådt i kraft. Dette har man i øvrigt også pligt til i henhold til Daytonaftalen, men de seneste år har vist, at selvom man er til stede, har man ikke tænkt sig at benytte f.eks. Bonn-beføjelserne.

Hvis disse tre forholdsvis overskuelige tiltag blev gennemført, ville der være nogle fornuftige rammevilkår, indenfor hvilke bosniske politikere kan forhandle sig frem til en løsning af resten af statens udfordringer.

Det vil i højeste grad også være i USA’s og EU’s interesse at få BiH til at fungere igen. Dayton-freden har et stort ”Made in the USA” stempel på sig, hvorfor et sammenbrud af den fred ville være et prestigetab af karakter for Washington. Og for EU ville en fiasko i et lille hjørne af Sydeuropa måske være det endelige signal om, at Unionen, trods sin materielle velstand aldrig bliver en udenrigspolitisk aktør af rang. Og det vil blive bemærket rundt om i verden.

Denne tekst er bragt i samarbejde med IP Monopolet, der er et tidsskrift om international politik. Læs mere om IP Monopolet

Af Ismar Dedovic